浅析宪法在司法审判中的适用性问题
高里军
案例： 1990年山东某市中学生齐玉苓考上中专，但齐的同学陈某在其所在中学和她父 亲的共谋下攫取了招生学校给齐的录取通知书，并冒齐之名上学和工作直到1999年。这一年 ，事情真相大白，于是齐以陈某和她父亲以及原所在学校等为被告起诉到法院，请求责令 被告停止侵害、赔礼道歉并赔偿经济损失。就此案本身所反映的情况来看，在齐与陈等之间，齐的合法的权利确实受到了陈等的不正当侵犯，并因此而产生了一定的损害后果,然而在审判中我们却发现一个问题：虽然此案事实清楚、内容明确具体，但是在审判中就到底是什么权利（应否确认为民事权利？）遭受了侵犯，该应用什么法律来保护她的权利来解决这一司法实践问题却出现了盲点（齐玉苓所主张的权利该怎么确认和保护的问题）。
按照民法学者和裁判实务的一致解释，民法通则中规定的过错侵权责任的构成要件包括：第一，有侵害了他人权利的加害行为；第二，有损害结果；第三，加害行为与损害结果之间存在着因果关系；第四，加害行为人具有过错。由此，我们可以看到：只有在侵犯了民事权利（财产权和人身权）的情形，才构成侵权行为，才承担民事责任；也就是说侵犯民事权利以外的权利，应当是不构成侵权行为，不承担民事责任。换言之，作为侵权责任构成要件的"加害行为"，所侵害的客体，应限于民事权利（财产权和人身权），显然，齐主张的受教育权不在此列。本案一审判决仅认可了原告的姓名权受到侵害，驳回其受教育权被侵害的主张。此判决，原告不服，上诉至二审。对此上诉，山东省高级人民法院在审判过程中请示最高人民法院，最高院于2001年7 月24 日发布《公告》公布了一个《批复》。全文如下：
最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复 （2001年6月28日最高人民法院审判委员会第1183次会议通过）
法释〔2001〕25号
山东省高级人民法院：
你院〔1999〕鲁民终字第258号《关于齐玉苓与陈晓琪、陈克政、山东省济宁市商业学校、山东省滕州市第八中学、山东省滕州市教育委员会姓名权纠纷一案的请示》收悉。经研究，我们认为，根据本案事实，陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。
2001年7月24日
二审法院引用此批复，作出终审判决，其判决书写到："这种侵犯姓名权的行为，其实质是侵犯了齐玉苓依据宪法所享有的公民受教育的基本权利，各被告人应当承担民事责任"，"上诉人要求被上诉人承担侵犯其受教育的权利的责任，理由正当，应予支持。"作为判决的依据，引用了宪法第46条、教育法第9条、第81条、民法通则第120条、第134条和最高法院（2001）25号批复。这一判决突破了我国不得直接引用宪法条文作为民刑裁判的判决依据的司法惯例。在这一司法解释中，对"宪法规定所享有的受教育的基本权利"的保护是此案得以解决的一个根本，如果高法不对此进行解释，那么在此案的解决上就会出现一个盲点（究竟宪法上的这一基本权利该如何保障的问题？）。我们知道，宪法是规定国家的根本制度和根本任务、集中表现各种政治力量对比关系、保障公民基本权利的国家根本法。宪法内容是对根本问题所作的原则性规定。我认为，法律本身就应当具有司法适用性这一特性，作为根本大法的宪法亦不例外。宪法是对公民权利的最根本的保障，在司法实践中如果不具有一定的司法适用性，就可能出现公民的基本权利无法保障的情形，然而，现今就我国的宪法在司法实践中是否具有司法适用性的问题存在着很大的争议。
说宪法的适用性问题实际是宪法司法化中的一个方面。我比较的赞同有学者对我国宪法司法化在理论上所作的两方面的划分。宪法司法化包含违宪审查和宪法适用两个方面。所谓违宪审查，就是由特定的国家机关对立法机关的立法活动和国家机关的行为是否合宪进行审查、近而决定违宪无效、合宪有效的一种宪法监督行为。这涉及到司法机关有否违宪审查权的问题。无疑这已经不是一个技术性问题，它涉及到一个国家的宪政理论和政治制度的基本构架，甚至包括历史传统和文化观念等层面，违宪审查制度在理论上与我国传统的宪政理论有很大的冲突，我国目前还仍未建立起违宪审查制度。在此，我只对宪法的适用性问题作一点说明。宪法的适用性实际就是当没有具体的法律将公民的宪法基本权利落实时，司法机关能否直接适用或引用宪法条文作为判决的依据？在这种意义上，宪法司法化意味着宪法的司法适用性。这个命题是建立在公民的基本权利之充分保障的宪政理论之上的，即认为宪法是公民权利的保障书，如果宪法权利没有得到具体法律的落实，司法机关又不适用宪法条文作为判决的依据，无疑权利保障成为一纸空文。由此看，宪法的司法适用有最后屏障之功效。虽然如此，但就宪法自身条文规定来看，要在司法审判中直接的适用还具有一定的难度。我们从法理上看，就法律本质来说，法律要适用在法律规则上就应当具有适用的条件。法律规则有行为规则和裁判规则之分。行为规则指公民和企业所应遵循的规则；裁判规则指法院裁判案件所应遵循的规则。从宪法的规定上看，宪法是对行为规则的规定，而没有裁判规则的规定，即没有规定构成要件，也没有规定法律效果，宪法在其内容上只是作出了一个原则性规定。既然如此，是否就意味着它不能作为裁判依据而加以适用呢？
现今，可以说我国仍未建立起一种有效的宪法适用制度。对山东出现的"冒名上学"案，最高人民法院作出的法释（2001）第25号司法解释，其中对宪法权利（受教育权）的引用，可以说是我国对宪法司法适用的一个开端，是我国宪法在司法实践中适用的一个新尝试。当然，宪法权利的保护本身应当通过完善相应的法律、法规，健全法律体系来保障，但是，由于社会的发展与进步，法律所调整的社会关系也是不断变化的，法律要适应社会的发展也要不断的完善发展。宪法本身就具有一定的稳定性、权威性、前瞻性，所以在宪法权利的保障上也可能会出现其他相应法律、法规没有进行规范的情形，这时自然应当对宪法进行适用来解决司法实践中的问题，然后再进行相关法律、法规的完善，保障人们所享有的正当权利。
目前，我国对宪法司法化的谈论比较的多，对高法出台的（2001）25号司法解释，我认为：是我国在宪法司法适用性上的一个尝试，这一判决突破了我国不得直接引用宪法条文作为民刑裁判的判决依据的司法惯例，为以后再次出现的宪法权利保障问题树立了一个典范。现今我国对宪法在司法实践中的适用性问题应当进行认真的研究，如何建立起一种有效的保障机制，对宪法更好的发挥作用将具有重要意义。
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关于印发《保护性耕作工程建设规划（2009—2015年）》的通知
农业部 国家发展和改革委员会
农业部 国家发展改革委关于印发《保护性耕作工程建设规划（2009—2015年）》的通知
有关省（区、市）农业（农牧）厅（局、委）、农机局（办）、农垦局、发展改革委，新疆生产建设兵团农业局、发展改革委：
根据2005年、2006年和2008年中央1号文件以及党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对发展保护性耕作、编制实施相关建设规划提出的要求，农业部、国家发展改革委组织编制了《保护性耕作工程建设规划（2009—2015年）》，经国务院同意，现印发你们，请结合实际，认真贯彻执行。
附件：《保护性耕作工程建设规划（2009—2015年）》
二〇〇九年六月二十五日
附件：
保护性耕作工程建设规划（2009—2015年）.doc
附件：
保护性耕作工程建设规划（2009—2015年）
保护性耕作是国内外农业可持续发展的主要技术内容之一。保护性耕作作为一项通过对农田实行免耕少耕和秸秆留茬覆盖还田、控制土壤风蚀水蚀和沙尘污染、提高土壤肥力和抗旱节水能力以及节能降耗和节本增效的先进农业耕作技术，已在全球70多个国家推广应用，美国、加拿大、澳大利亚、巴西、阿根廷等国的应用面积已占本国耕地面积的40%—70%。经过多年试验示范，截至2007年底，我国保护性耕作应用面积已达3000多万亩。实践证明，保护性耕作是一项生态效益和经济效益同步、当前与长远利益兼顾、利国利民的革命性农耕措施。积极发展保护性耕作是促进农业发展方式转变的有效途径。
近年来，随着我国保护性耕作技术试验研究的深入，形成了较为成熟的适应我国国情的技术模式，研制开发了一批保护性耕作专用机具，初步形成了推广保护性耕作的运行机制，示范应用取得了一定成效。一年一熟区已基本具备推广条件，一年两熟区也已取得较好的效果。但是由于我国种植模式复杂多样，配套机具更新难度较大，农民认知程度较低，技术支撑服务能力不足等，导致我国保护性耕作普及速度较慢。目前，应用面积仅占全国耕地总面积的1.5%。
对传统耕作制度进行变革是一项系统工程，需要技术、经济、社会等多方面条件的支撑，是一项长期艰巨的任务。制定保护性耕作工程建设规划，在更大范围开展保护性耕作示范推广和试验示范，完善保护性耕作技术创新和建设保障体系，对促进我国保护性耕作发展有着十分重要的意义。
本规划将我国北方15个省（区、市）和苏北、皖北地区划分为东北平原垄作、东北西部风沙干旱、西北黄土高原、西北绿洲农业、华北长城沿线、黄淮海两茬平作等六个保护性耕作类型区，以县（农场）为项目单元，建设600个保护性耕作工程区（共2000万亩）。通过项目建设与辐射带动，新增保护性耕作面积约1.7亿亩；建设国家保护性耕作工程技术中心1个。同时提出了涉及部门协作、项目管理、农艺措施、科技支撑、社会化服务、培训宣传等一系列保障措施。通过规划的实施，加快保护性耕作普及应用步伐。
第一章 规划背景
一、保护性耕作的起源与发展
保护性耕作是人们遭遇严重水土流失和风沙危害的惨痛教训之后，逐渐研究和发展起来的一种新型土壤耕作模式。20世纪20～30年代，美国利用大型机械大面积、多频次翻耕农田，由于气候持续干旱，土地沙化严重，发生了震惊世界的“黑风暴”。1931年从美国西部干旱地区刮起的黑风暴横扫美国大平原，厚达 5～30厘米的表土被吹走，30多万公顷农田被毁；1935年的第二次“黑风暴”横扫美国2/3国土，3亿多吨表土被卷进大西洋，毁掉耕地300万公顷，当年全美冬小麦减产510万吨，南部各州1/4多的人口迁移。1935年美国成立了土壤保持局，组织土壤、农学、农机等领域专家，开始研究改良传统翻耕耕作方法，研制深松铲、凿式犁等不翻土的农机具，推广少耕、免耕和种植覆盖作物等保护性耕作技术。50～70年代，许多地区的研究应用证实了保护性耕作对减少土壤侵蚀有显著效果，但也出现因技术应用不当导致作物减产的现象，使保护性耕作技术推广较慢。80年代以来，随着耕作机械改进、除草剂的商业化生产以及作物种植结构调整，保护性耕作推广应用步伐加快，目前美国有近60%的耕地实行各种类型的保护性耕作，其中采用作物残茬覆盖耕作方式的占53％，采用免耕方式的占44％。
从20世纪60年代开始，前苏联、加拿大、澳大利亚、巴西、阿根廷、墨西哥等国家纷纷学习美国的保护性耕作技术，在半干旱地区广泛推广应用。其中澳大利亚从80年代开始大规模示范推广覆盖耕作（深松、表土耕作、机械除草）、少耕（深松、表土耕作、化学除草）、免耕（免耕、化学除草）等保护性耕作技术模式，全面取消了铧式犁翻耕的作业方式，目前北澳90%～95%的农田、南澳80%的农田、西澳60%～65%的农田实行了保护性耕作。加拿大从60年代开始引进保护性耕作技术，80年代开始大规模推广，目前已有80%的农田采用了高留茬、少免耕等保护性耕作技术模式。以巴西、阿根廷为代表的南美洲保护性耕作应用面积也超过70%，主要是为了降低生产成本和增加农民收入。欧洲保护性耕作应用面积也达到14%以上，主要是为了减少土壤水蚀，降低生产成本。2001年10月初，FAO与欧洲保护性农业联合会在西班牙召开了第一届世界保护性农业大会，提出全面推进保护性耕作发展的倡议。目前，保护性耕作在北美、南美、澳洲、欧洲、非洲、亚洲推广应用总面积达到了25.35亿亩，显示出良好的生态经济效果和发展前景。
二、我国保护性耕作发展现状与趋势
20世纪70年代末，我国开始引进和试验示范少免耕、深松、秸秆覆盖等单项保护性耕作技术，但受技术、机具及社会经济发展水平等因素的限制，这些技术只在部分地区进行小规模的示范试验，推广应用面积不大。20世纪90年代以来，随着现代农业技术的进步，保护性耕作研究与示范工作发展速度加快。在西北旱区，以少免耕播种和地表覆盖为主体的保护性耕作技术得到推广应用；在华北灌溉两熟区，小麦秸秆还田及夏玉米免耕覆盖耕作技术得到了大力发展；在东北一熟旱作区，玉米垄作少耕及留茬覆盖耕作技术开始一定规模的示范应用；在南方稻麦两熟及双季稻区，也开展了以免耕覆盖轻型栽培为主要形式的保护性耕作技术示范工作。进入21世纪，保护性耕作技术研究与示范推广工作得到各级政府高度重视。2002年起中央财政设立专项资金，每年投入3000万元，开始有组织有计划地加大保护性耕作示范应用力度，通过技术培训、宣传咨询、作业补贴与样机购置等形式，开展保护性耕作示范工程建设。截至2007年底，中央财政累计投入1.7亿元，加上地方投入，保护性耕作技术已在我国北方15个省（区、市）的501个县份设点示范，实施面积3000多万亩，涉及400多万农户。
从近5年的保护性耕作示范工程实施情况看，尽管仍存在一些问题，但总体实施成效还是很明显的，得到了项目区农民认同和当地政府重视。其技术效果主要体现在：（1）减轻农田水土侵蚀。通过农田免耕和秸秆覆盖有效控制了农田水土流失，并起到抑制农田扬尘作用。（2）提高农田蓄水保墒能力。免耕覆盖改善了土壤孔隙分布，可以有效地减少土壤水分蒸发和增加土壤蓄水量。（3）提升农田耕层土壤肥力。秸秆还田及减少动土次数能够提高表层土壤有机质和养分含量。（4）省工、省时、节本增效。通过减少土壤耕作次数和复式作业，减少机械动力和燃油消耗成本，降低农民劳动强度。同时，示范工程也积极探索了有效的运行机制及服务方式，并初步形成了多种具有区域特色的保护性耕作技术模式。
虽然我国保护性耕作近年来得到了快速发展，取得了显著的经济、社会、环境效果，但仍处于起步阶段。通过对试验示范的总结，在保护性耕作技术示范推广过程中主要存在四个方面的问题： （1）观念和认识上有待加强。保护性耕作不仅仅是耕作技术的变革，同时带来农作物栽培制度、农田管理措施及传统农耕习惯与管理模式等一系列变化，作物增产和综合效益具有缓释性，多数农民尚习惯于已有的生产方式，更多关注作物产量、近期经济效益和变革带来的风险，对保护性耕作的认识还有个逐步深化和接受的过程。(2)基层技术推广服务能力总体偏弱，技术推广人员知识结构亟待改善。从国外发展情况看，保护性耕作推广初期均需由政府加以支持、引导。从我国现状看，基层推广机构的服务手段和装备水平较低，技术推广人员认识水平也不够高，在很大程度上成为影响保护性耕作发展的重要因素之一。（3）技术体系尚需进一步完善，农机农艺结合需进一步加强。保护性耕作技术支撑能力不足，适应不同区域不同农耕制度的技术体系尚未完全建立，一些作物的保护性耕作技术模式和技术路线尚需进一步完善。农机和农艺的结合需进一步加强，与保护性耕作相关联的技术问题如杂草控制、病虫害防治、水肥管理与有效利用等尚需加大统筹协调力度，实现整体推进。农机的适应性和可靠性还需在实践中进一步提高，专用机具供应能力需加快提升。（4）保护性耕作的长效机制还未建立。农民的主体地位还有待确立，市场机制和服务体系有待培育和发展，农机大户及农机专业服务队、农机作业服务公司等保护性耕作专业服务组织的传、帮、带作用有待充分发挥。
从发展趋势看，保护性耕作技术符合资源节约和环境友好农业发展要求，是国际农业技术发展的主要方向，也是我国可持续农业技术发展的主要趋势。如何从我国国情出发，进一步完善区域保护性耕作技术模式及技术体系，加大保护性耕作技术示范推广力度，促进该项技术的成熟和发展，对于保护与恢复生态环境，发展现代农业、实现可持续发展作用十分重大。因此，科学制定保护性耕作工程建设规划，对大力推进和有效指导各地开展保护性耕作具有重要意义。
三、党中央国务院高度重视保护性耕作发展
《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发[2005]1号）要求“改革传统耕作方法，发展保护性耕作”。
《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号）要求编制实施保护性耕作规划。
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）要求“继续实施保护性耕作示范工程和土壤有机质提升补贴试点”。
国家发展改革委《全国农村经济社会发展“十一五”规划》提出：“改革耕作方法，发展保护性耕作”。
《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发[2008]1号）要求“继续实施保护性耕作项目”。
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要“鼓励农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重”。
第二章 工程建设的意义及必要性
一、发展保护性耕作的意义
对于一个农业和人口大国，粮食安全是直接关系到社会稳定的头等大事。经过改革开放30年的发展，农业生产力水平及粮食产量均得到了大幅度提高，但是，长期对土地进行掠夺式经营的生产方式，使得耕地质量下降，水资源紧缺，旱情趋重，农业生态环境恶化，严重影响我国粮食生产和农业可持续发展。
统计表明，我国耕地总体质量不高，中低产田比重大，主要粮食产区地力下降，土壤有机质含量低；人均水资源占有量仅相当于世界平均水平的1/4，无灌溉条件的旱地约占耕地面积的60%，地下水超采严重，全国因干旱减产造成的损失约占各种自然灾害总和的2/3；土地荒漠化趋势加重，水土流失总面积达356万平方公里，每年因风蚀水蚀受损的耕地面积约1万平方公里，农田扬尘加重，因风蚀沙化损失的土壤有机质以及氮、磷、钾等有效成分高达5590万吨，土壤养分流失严重；长期大量使用化肥，农家肥和有机肥施用量减少，导致土壤地力不断下降。我国的实践证明，保护性耕作具有保护农田、减少扬尘、抗旱节水、培肥地力、提高单产、降低成本、增加收入等多种作用，在应对和缓解上述问题方面具有明显效果。
在我国加快发展保护性耕作，有利于构建资源节约型、环境友好型社会，对保障农业与农村经济发展任务和战略目标的顺利实现，促进现代农业建设有着重要的意义。
二、实施保护性耕作工程建设的必要性
（一）是引导农民了解和采用保护性耕作技术的有效方式
国内外实践表明，农民接受保护性耕作需要一个过程。发达国家受教育程度较高的农场主一般需要5～7年的试验示范，才能将保护性耕作转变为自觉行动。我国农民整体受教育程度较低，接受新事物、掌握新技术的意识不强、能力不足，在一定程度上加大了保护性耕作推广应用的难度。因此，需要建立一批保护性耕作示范区，对农民加以培训、宣传、引导，促进我国保护性耕作走上快速发展道路。本规划通过政府引导，以农民为主体，开展工程区建设，在注重项目区农民采用保护性耕作技术建设工程区的同时，具有向工程区周边农民宣传保护性耕作优越性的作用，引导农民自觉走上保护性耕作发展道路。
（二）是提升保护性耕作技术推广与服务能力的重要措施
农业机械是保护性耕作的技术载体，需要农机农艺等多技术协作。农机和农艺技术公共服务是发展保护性耕作的重要保障，是推广保护性耕作的重要环节，是加快改变农民传统生产观念、引导农民接受保护性耕作技术的重要力量。多年以来，国家在良种繁育、植物保护、中低产田改造、科技入户等方面不断加大投入，但是农机部门尤其是基层农机技术推广与服务能力建设长期滞后，在很大程度上不能满足保护性耕作大规模实施的需求。因此，迫切需要加强各级尤其是县级农机技术推广与服务能力建设，为保护性耕作快速发展提供服务保障。本规划的实施，在注重工程区建设的同时，把国家级的保护性耕作工程技术中心建设和县级农机技术推广能力建设也放到了重要的位置，与此同时，提出一系列配套保障措施。项目建成后，必将对我国北方15个相关省（区、市）和苏北、皖北地区的技术推广能力和服务能力产生较大的提升作用，也必将促进我国农业现代化水平的提高。
（三）是加强保护性耕作科技支撑能力的客观要求
经过10多年的研究探索，我国已研究成功具有中国特色的保护性耕作技术模式与配套机具，应用效果较好。但是，目前的技术水平不能满足大面积推广保护性耕作的需要。主要表现在以下几个方面：研发力量分散，研究内容重复；农机农艺结合不足，技术模式不能覆盖所有地区，不能发挥最大效益，需要进一步完善；应用技术研究多，基础理论研究少；在应用效果研究方面，手段落后，科学数据采集困难；企业对机具的二次开发水平不足，生产工艺与能力落后，配套机具保障能力弱。强化技术保障体系、社会化服务体系以及长效机制的建立与完善，是保护性耕作技术迅速推广普及的必要条件，同时，保护性耕作的推广普及也必然要求更强大的科技能力作为支撑。因此，需要加强保护性耕作科技支撑能力建设，强化保护性耕作基础理论和原创技术研究、应用效果试验、配套机具开发能力，保障保护性耕作的大面积推广应用，为保护性耕作快速发展提供技术支撑。
第三章 工程建设的可行性
一、形成了较为科学的区域性技术模式
通过十多年大量试验研究和引进、消化吸收国外技术，集成创新了适应不同类型旱作区、具有中国特色的保护性耕作技术体系，包括东北平原区、东北西部干旱风沙区、西北黄土高原区、西北绿洲农业区、黄淮海两茬平作区、华北长城沿线区等六大类型区保护性耕作技术模式。试验示范结果表明，这些模式不但农艺上先进可靠，而且机械化作业可行，能够适应我国土地经营规模较小、经济条件比较落后的农业生产现状。
二、研制开发了先进适用的专用机具
先进适用的专用机具是保护性耕作得以有效实施的必要保证。通过与保护性耕作技术模式共同进行的配套研究，我国保护性耕作专用机具研制也取得突破性进展，已经开发成功一批具有自主知识产权并适合我国国情的中小型保护性耕作配套机具。主要包括小麦、玉米免耕播种施肥复式作业机具、秸秆还田粉碎机、稻草旋埋机、深松机、植保机械等，并已形成系列，实现批量生产。目前，我国约有100多家企业生产保护性耕作专用机具，许多大型农机企业已储备了一批专用机具的制造技术。农业部每年组织开展保护性耕作专用机具试验选型，选择推荐一批性能较好的机型，向社会进行公布，为农民购置机具提供指导，国产保护性耕作机具市场占有率达90%以上。这些机具能够为开展保护性耕作工程建设提供保障。
三、具备了较好的经济社会环境
当前和今后一个时期，是我国推进社会主义新农村建设的关键时期，是建设节约型社会的重要阶段。中央关于资源节约、环境友好、转变农业发展方式等政策导向要求，为加快推广普及保护性耕作提供了有利契机。
我国农机装备总量持续增长，农机作业水平不断提高。2007年全国耕种收综合机械化水平已达到42.5%，我国农业机械化发展由初级阶段跨入中级阶段。小麦、水稻、玉米等主要粮食作物关键环节的生产机械化取得了重大突破。近年来，中央强农惠农政策的实施力度不断加大，农民购买农业机械和采用先进农业生产技术的积极性高涨，为积极推进保护性耕作创造了良好机遇。尤其是党的十七届三中全会，对推进农村改革发展的若干重大问题提出了明确的指导方针，也必将为发展保护性耕作提供强大政策动力。
四、积累了较为成熟的建设管理经验
通过长期以来的实践，农业与农机部门不断总结工作经验，制定了一系列保护性耕作项目管理的科学化、规范化和制度化建设措施：（1）重视建章立制。先后组织制定了《保护性耕作技术实施要点（试行）》、《保护性耕作项目实施规范（试行）》、《保护性耕作实施效果监测规程（试行）》、《保护性耕作项目检查考评办法（试行）》等技术文件和管理规范，加强项目执行情况的监督检查，同时建立专家顾问组，进行巡回技术指导。（2）加强宣传培训。组织编发了《保护性耕作技术培训教材》、《保护性耕作知识问答》、《保护性耕作机具参考目录》、《保护性耕作宣传片》、《保护性耕作宣传画册》等宣传培训材料，采用现场会及各种媒体形式，广泛宣传保护性耕作。（3）探索运行机制。努力建立政府推动、农民参与，以农机专业组织和农机大户为主体，基层农机推广机构及维修、信息咨询等服务组织为支撑的保护性耕作综合服务体系，不断完善市场化服务机制，促进保护性耕作良性发展。这些管理经验，为实施好保护性耕作工程奠定了很好的基础。
五、构建了国际交流与合作平台
随着全球保护性耕作技术的不断发展，国际保护性耕作的技术交流与合作越来越活跃。近年来，我国先后开展的保护性耕作国际合作主要有：（1）实施中加合作项目，争取加拿大政府的支持，组织部分省和项目县的技术管理人员赴加进行保护性耕作技术培训。（2）组织国际交流与研讨，与加方共同组织保护性耕作专家论坛，与联合国亚太农业工程与机械中心共同组织亚太地区保护性耕作国际研讨会。（3）组织实施瑞士先正达保护性耕作研究项目，支持陕西省农机局和西北农林大学开展黄土高原保护性耕作技术研究。（4）实施948项目，引进国际先进保护性耕作技术、机具与智力。此外，还编辑出版了中英文对照的《中国保护性耕作》图册，创建中国保护性耕作网站，营造对外交流平台。这些国际交流与合作，为我国实施保护性耕作提供了可供借鉴的先进技术与经验。
总的来看，保护性耕作在我国的试验示范已取得基本成功，社会和农民已有一定的认识基础，国家强农惠农政策力度不断加大，开展保护性耕作工程建设，普及保护性耕作技术的时机、条件基本成熟，大面积推广应用是可行的。
第四章 规划原则与建设目标
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照党的十七大提出的积极发展现代农业、繁荣农村经济的战略部署，认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，准确把握保护性耕作在我国处于初级阶段的特征，以保障粮食安全、改善生态环境和增加农民收入为目标，以科技创新和技术集成为先导，针对不同区域特点确定我国保护性耕作主导技术模式。规划以机械化措施为主，加强农机农艺结合，以北方一年一熟区为重点，兼顾黄淮海一年两熟区，坚持循序渐进，按照试点、示范、推广的步骤，建设保护性耕作工程区，强化技术支撑能力和社会化服务能力，构建保护性耕作长效发展机制，引导广大农民群众主动自觉地采用保护性耕作技术，加快推进保护性耕作技术的普及应用。
二、规划原则
（一）因地制宜，分类指导
结合我国土地经营规模小、种植制度复杂、区域发展不平衡、技术需求各异等特点，坚持农机措施、农艺措施、工程措施、生物措施等方面的有机结合，推动技术综合集成，完善创新技术模式，促进形成有中国特色的保护性耕作技术体系。
（二）循序渐进，稳步发展
遵循“试验—示范—推广”的科学程序，准确把握不同区域保护性耕作发展水平和特征，根据试验、示范、推广不同阶段的差异，分区域规划，有步骤地开展保护性耕作工程示范区建设，带动周边地区保护性耕作发展。
（三）依靠科技进步，促进农机农艺有机结合
根据保护性耕作核心内涵，以先进的农业机械为载体，坚持农机与农艺相结合，集成和配套应用良种选择、科学施肥、优化管理等农艺栽培技术，促进形成各具特色的高产高效农业生产制度和模式，保证工程建设的质量和效益。
（四）坚持政府引导与市场化运作相结合，建立长效机制
树立农民是保护性耕作实施主体的意识，工程建设以国家投入为引导，广泛吸引农民及社会各方多元化投入。依托农机大户、农民和农机专业合作社等，尊重市场经济规律，开展市场化、社会化服务，建立保护性耕作发展的长效机制，保证工程长期发挥作用。
三、建设目标
通过工程建设，基本形成我国保护性耕作支撑服务体系，建成600个高标准、高效益保护性耕作工程区，总规模2000万亩，占项目县总耕地面积的3.1%。通过项目建设与辐射带动，新增保护性耕作面积约1.7亿亩，占我国北方15个相关省（区、市）及苏北、皖北总耕地面积的17%。
项目建成3年后，对工程区的经济、生态效果进行监测，与传统耕作相比，达到以下目标值：
粮食综合生产能力提升，平均增产幅度达到5%以上；
耕地的蓄水保墒抗旱能力增强，耕层土壤含水率提高15%左右；
土壤团粒结构改善，地力提高，年均增加土壤有机质含量0.01～0.06个百分点；
亩均降低综合生产成本15～30元；
农业生态环境得到改善，减少耕地表土流失量40%～80%，减少农田扬尘量50%左右。
第五章 区域划分与技术模式
按照保护性耕作工程建设规划的总体指导思想及建设原则，以我国西北、东北、华北一熟地区为重点实施区域，并适当兼顾黄淮海两熟地区。根据各地种植制度、自然生态条件等区域特点，将保护性耕作工程建设区域分为六个主要类型区：东北平原垄作区、东北西部干旱风沙区、西北黄土高原区、西北绿洲农业区、华北长城沿线区、黄淮海两茬平作区。按照每个类型区气候、土壤、种植制度特点及保护性耕作技术需求，提出各类型区主体示范推广的保护性耕作技术模式。
一、东北平原垄作区
（一）区域特点
东北平原垄作区主要包括东北中东部的三江平原、松辽平原、辽河平原和大小兴安岭等区域，涉及黑龙江、吉林、辽宁三省的178个县（场），总耕地面积2.06亿亩。本区年降水量500～800mm，气候属温带半湿润和半干旱气候类型；年平均气温-5℃～10.6℃，气温低、无霜期短。东部地区以平原为主，土壤肥沃，以黑土、草甸土、暗棕壤为主；西部地形以漫岗丘陵为主，间有沙地、沼泽，土壤以栗钙土和草甸土为主。种植制度为一年一熟，主要作物为玉米、大豆、水稻，是我国重要的商品粮基地，机械化程度较高。
（二）技术需求
东北平原垄作区的主要问题是雨养农业为主，季节干旱、尤其春季干旱仍是作物生产的重要威胁；土壤耕作以垄作为主体，但形式比较复杂，近年来耕层变浅、土壤肥力退化现象比较严重。本区域保护性耕作的主要技术需求包括：以传统垄作为基础有效解决土壤低温及作物安全成熟问题；蓄水保墒，有效应对春季干旱威胁问题；通过秸秆根茬覆盖及少免耕等措施，解决土壤肥力下降问题；通过地表覆盖，解决农田风蚀、水蚀问题。
（三）主要技术模式
1.留高茬原垄浅旋灭茬播种技术模式
该模式通过农田留高茬覆盖越冬，既有效减少冬春季节农田土壤侵蚀，又可以增加秸秆还田量，提高土壤有机质含量。其技术要点：玉米、大豆秋收后农田留30cm左右的高茬越冬；翌年春播时浅旋灭茬，并尽量减少灭茬作业的动土量，采用旋耕施肥播种机进行原垄精量播种；保持垄形，苗期进行深松培垄、追肥及植保作业。
2.留高茬原垄免耕错行播种技术模式
该模式适用于宽垄种植模式，通过留高茬覆盖越冬减少农田土壤风蚀、水蚀，并提高农作物秸秆还田量。其技术要点：垄宽一般在70～100cm，秋收后农田留30cm左右的残茬越冬；翌年春播时在原垄顶错开前茬作物根茬进行免耕播种；保持垄形，苗期进行深松培垄、追肥及植保作业。
3.留茬倒垄免耕播种技术模式
该模式通过留茬覆盖越冬控制农田土壤风蚀，并增加农作物秸秆还田量。其技术要点：秋收后农田留20～30cm的残茬越冬；翌年春播时，采用免耕施肥播种机，错开上一茬作物根茬，在垄沟内免耕少耕播种；苗期进行中耕培垄、追肥及植保作业，深松作业可结合中耕或收获后进行。
4.水田少免耕技术模式
该模式适用于重粘土、草炭土、低洼稻田，秋季免耕板茬越冬，春季轻耙或浅旋少耕整地，通过秸秆及根茬还田增加土壤有机质含量，并节约稻田灌溉用水。其技术要点：在灌水轻耙前撒施底肥或原茬不动旋耕施肥，沿整地苗带进行插秧；插秧后免耕轻耙；加强生育期管理，尤其重视免耕轻耙前期生育稍缓问题。
二、东北西部干旱风沙区
（一）区域特点
本区主要包括东北三省西部和内蒙东部四盟83个县（场），总耕地面积1.28亿亩。区内地形以漫岗丘陵为主，间布沙地、沼泽，土壤以栗钙土和草甸土为主。年降水量300～500mm，气候属温带半干旱气候类型，年平均气温3℃～10℃。种植制度为一年一熟，主要作物为玉米、大豆、杂粮和经济林果。
（二）技术需求
东北西部干旱风沙区土地资源丰富，面临的主要问题是受地形和干旱、大风气候影响，春季干旱严重，土地退化和荒漠化趋势加剧，生态脆弱。本区域保护性耕作的主要技术需求包括：通过留茬覆盖，提高地表覆盖度和粗糙度，解决冬春季节的农田风蚀问题；蓄水保墒，有效应对春季干旱威胁问题，提高作物出苗率；通过秸秆还田及耕作措施调节，提高土壤肥力。
（三）主要技术模式
1.留茬覆盖免耕播种技术模式
该模式通过留茬覆盖越冬控制农田土壤风蚀，并增加农作物秸秆还田量，提高土壤蓄水保墒能力。其技术要点：采用免耕施肥播种机进行茬地播种；苗期进行水肥管理及病虫草害防治；作物收获后，留高茬覆盖越冬，留茬高度30cm左右。
2.旱地免耕坐水种技术模式
该模式应用免耕措施减少秋季和早春季节动土，有效控制冬春季节农田土壤风蚀，并保障播前土壤水分良好，并通过人工增水播种，提高作物出苗率。其技术要点：采用免耕施肥坐水播种机进行破茬带水播种；苗期进行中耕追肥培垄，以及病虫草害防治；作物收获后，秸秆覆盖以留高茬形式为主，留茬高度30cm左右。
三、西北黄土高原区
（一）区域特点
本区西起日月山，东至太行山，南靠秦岭，北抵阴山，主要涉及陕西、山西、甘肃、宁夏、青海等省（区）的195个县（场），总耕地面积1.17亿亩。该区域海拔1500～4300m，地形破碎，丘陵起伏、沟壑纵横；土壤以黄绵土、黑垆土为主；年降水量300～650mm，气候属暖温带干旱半干旱类型；种植制度主要为一年一熟，主要作物为小麦、玉米、杂粮。
（二）技术需求
本区坡耕地比重大，是我国乃至世界上水土流失最严重、生态环境最脆弱的地区，其中黄土高原沟壑区的侵蚀模数高达4000～10000t/km2；降雨少且季节集中，干旱是农业生产的严重威胁。本区域保护性耕作的主要技术需求包括：以增加土壤含水率和提高土壤肥力为主要目标的秸秆还田与少免耕技术；以控制水土流失为主要目标的坡耕地沟垄蓄水保土耕作技术、坡耕地等高耕种技术；以增强农田稳产性能为主要目标的农田覆盖抑蒸抗蚀耕作技术。
（三）主要技术模式
1.坡耕地沟垄蓄水保土耕作技术模式
该模式主要针对在黄土旱塬区坡耕地的水土流失问题，采用沟垄耕作法及沟播模式，提高土壤透水贮水能力，拦蓄坡耕地的地表径流，促进降水就地入渗，减轻农田土壤冲刷和养分流失。其技术要点：沿坡地等高线相间开沟筑垄，采用免耕沟播机贴墒播种；加强苗期水肥管理，控制病虫害；作物收获后秸秆还田，并进行深松。
2.坡耕地留茬等高耕种技术模式
该模式主要适用于黄土丘陵沟壑区坡耕地，通过等高耕作法（横坡耕作）减轻与防止坡耕地水土流失和沙尘暴危害，控制坡耕地地表径流，强化土壤水库集蓄功能。其技术要点：采用小型免耕沟播机沿等高线播种，苗期追肥和植保；收获后留茬免耕越冬，留茬高度15cm以上。
3.农田覆盖抑蒸抗蚀耕作技术模式
该模式主要应用秸秆覆盖、地膜覆盖、沙石覆盖等形式，主要在作物生长期、休闲期与全程覆盖等不同覆盖时期，促进雨水聚集和就地入渗、增加农田地表覆盖、抑蒸土壤水分蒸发、减轻农田水蚀与风蚀。其技术要点：因地制宜选择适合的覆盖材料和覆盖数量；免耕施肥播种或浅松播种，保证播种质量；进行杂草及病虫害防治。
四、西北绿洲农业区
（一）区域特点
本区主要包括新疆和甘肃河西走廊、宁夏平原的164个县（场），总耕地面积0.57亿亩。本区地势平坦，土壤以灰钙土、灌淤土和盐土为主。海拔700～1100m，气候干燥，年降雨量50～250mm，属中温干旱、半干旱气候区；光热资源和土地资源丰富，但没有灌溉就没有农业，新疆、河西走廊地区依靠周围有雪山及冰雪融溶的大量雪水资源补给，而宁夏灌区则可引黄灌溉。种植制度以一年一熟为主，是我国重要的粮、棉、油、糖、瓜果商品生产基地。
（二）技术需求
西北绿洲农业区主要问题是灌溉水消耗量大，地下水资源短缺，并容易造成土壤次生盐渍化；干旱、沙尘暴等灾害频繁，土地荒漠化趋重，制约农业生产的可持续发展。本区域保护性耕作的主要技术需求包括：以维持和改善农业生态环境为主要目标，通过秸秆等地表覆盖及免耕、少耕技术应用，有效降低土壤蒸发强度，节约灌溉用水，增加植被和土壤覆盖度，控制农田水蚀和荒漠化。
（三）主要技术模式
1. 留茬覆盖少免耕技术模式
该模式利用作物秸秆及残茬进行覆盖还田，采用免耕施肥播种或旋耕施肥播种，有效减少频繁耕作对土壤结构造成的破坏，控制土壤蒸发，增加土壤蓄水性能，并减轻农田土壤侵蚀。其技术要点：前茬作物收获时免耕留茬覆盖或秸秆粉碎还田，土壤封冻前灌水，休闲覆盖越冬；次年春季根据地表茬地情况进行免耕播种或带状旋耕播种，一次完成播种、施肥和镇压等作业；生育期根据需要进行病虫草害防治和灌溉。
2.沟垄覆盖免耕种植技术模式
该模式利用作物残茬等覆盖，采用沟垄种植并结合沟灌技术，应用免耕施肥播种，有效减少耕作次数和动土量，在控制土壤蒸发同时减少灌溉水用量，并控制农田土壤侵蚀。其技术要点：冬季灌水，春季采用垄沟免耕播种机或采用垄作免耕播种机在垄上免耕施肥播种，苗期追肥、植保、灌溉，采用沟灌方式进行灌溉。
五、华北长城沿线区
（一）区域特点
本区属风沙半干旱区的农牧交错带，主要包括河北坝上、内蒙中部和山西雁北等地区的66个县，总耕地面积0.64亿亩。每年春季在强劲的西北风侵蚀下，少有植被的旱作农田，土壤起沙扬尘而成为危害华北生态环境的重要沙尘源地。本区地势较高，海拔700～2000m，天然草场和土地资源丰富；土壤以栗钙土、灰褐土为主；气候冷凉，干旱多风，年均温1～3℃，年均风速4.5～5.0m/s，年降雨量250～450mm。种植制度一年一熟，主要作物为小麦、玉米、大豆、谷子等。
（二）技术需求
华北长城沿线区主要问题是冬春连旱，风沙大，土壤沙化和风蚀问题严重，生态环境非常脆弱，造成农田生产力低而不稳。本区域保护性耕作的主要技术需求包括：增加地表粗糙度，减少裸露，减少或降低风蚀、水蚀，抑制起沙扬尘，遏制农田草地严重退化、沙化趋势；覆盖免耕栽培，减少或降低农田水分蒸发，蓄水保墒、培肥地力、提高水分利用效率等。
（三）主要技术模式
1.留茬秸秆覆盖免耕技术模式
该模式利用作物秸秆及残茬进行冬季还田覆盖，有效控制水土流失和增加土壤有机质，采用免耕施肥播种减少动土并保障春播时土壤墒情。其技术要点：秋收后留茬秸秆覆盖，播前化学除草，免耕施肥播种；生育期病虫害防治，机械中耕及人工除草。
2.带状种植与带状留茬覆盖技术模式
该模式主要适用于马铃薯种植区，重点针对马铃薯种植动土多、农田裸露面积大及风蚀沙尘严重问题，通过马铃薯与其它作物条带间隔种植技术与带状留茬覆盖技术减少土壤侵蚀。其技术要点：马铃薯按照常规种植方式，其它作物采用免耕施肥播种机在秸秆或根茬覆盖地免耕播种；苗期管理中重点采用人工、机械及化学措施进行草害防控；作物收获后，留高茬免耕越冬，留茬高度20cm以上。
六、黄淮海两茬平作区
（一）区域特点
主要包括淮河以北、燕山山脉以南的华北平原及陕西关中平原，涉及北京、天津、河北中南部、山东、河南、江苏北部、安徽北部及陕西关中平原等8个省份480个县（场），总耕地面积3.8亿亩。本区气候属温带—暖温带半湿润偏旱区和半湿润区，年降雨量450～700mm，灌溉条件相对较好。农业土壤类型多样，大部分土壤比较肥沃，水、气、光、热条件与农事需求基本同步，可满足两年三熟或一年两熟种植制度的要求，主要作物为小麦、玉米、花生和棉花等，是我国粮食主产区。
（二）技术需求
本区域农业生产面临的主要问题是“小麦－玉米”两熟制的秸秆利用问题已为农业生产的一大难题，发生大量秸秆焚烧现象；化肥、灌溉、农药的机械作业投入多，造成生产成本持续加大；用地强度大，农田地力维持困难；灌溉用水多，水资源短缺，地下水超采严重。本区域保护性耕作的主要技术需求包括：农机农艺技术结合，有效解决小麦、玉米秸秆机械化全量还田的作物出苗及高产稳产问题；改善土壤结构，提高土壤肥力，提高农田水分利用效率，节约灌溉用水；利用机械化免耕技术，实现省工、省力、省时和节约费用等。
（三）主要技术模式
1.小麦-玉米秸秆还田免耕直播技术模式
该模式将小麦机械化收获粉碎还田技术、玉米免耕机械直播技术、玉米秸秆机械化粉碎还田技术，以及适时播种技术、节水灌溉技术、简化高效施肥技术等集成，实现简化作业、减少能耗、降低生产成本，以及培肥地力、节约灌溉用水目的。其技术要点包括：采用联合收割机收获小麦，并配以秸秆粉碎及抛洒装置，实现小麦秸秆的全量还田；玉米秸秆粉碎机将立秆玉米秸粉碎1～2遍，使玉米秸秆粉碎翻压还田；小麦、玉米实行免耕施肥播种技术，播种机要有良好的通过性、可靠性、避免被秸秆杂草堵塞、影响播种质量；进行病、虫、草害防治，用喷除草剂，机械锄草、人工锄草相结合的方式综合治理杂草。
2.小麦-玉米秸秆还田少耕技术模式
该模式同样以应用小麦机械化收获粉碎还田技术、玉米秸秆机械化粉碎还田技术为主，但在玉米秸秆处理及播种小麦时，采用旋耕播种方式，实现简化作业、降低生产成本，及秸秆全量还田培肥地力、节约灌溉用水。其技术要点包括：采用联合收割机收获小麦，并配以秸秆粉碎及抛洒装置，实现小麦秸秆的全量还田，免耕播种玉米，机械、化学除草；秋季玉米收获后，秸秆粉碎旋耕翻压还田并播种小麦；进行病、虫、草害防治和合理灌溉。
第六章 建设方案与布局
一、建设方案
根据工程建设指导思想、原则和目标，确定建设方案如下：
（一）工程区建设方案
保护性耕作兼具生产性、生态性和公益性，在大面积推广初期，需要以国家投入为主导，在各类型区典型县份，选择具有代表性的乡镇，采用集中连片、整村推进的方法，建成一批具有一定规模的高标准工程区。近期，以机械化为主体的保护性耕作可作为全国保护性耕作的突破口，在东北和黄淮海平原玉米和小麦种植区的示范推广应注重完善和提高保护性耕作的关键技术和体系，在西北水土流失地区加强农艺与农机相结合的研究和试点示范。中期，在东北、黄淮海农艺与农机已初步成龙配套的地区，在进一步完善耕作模式和技术体系、认真做好经验和成果总结的基础上，加大示范与推广的力度。
工程区建设以农机大户、种粮大户和农机专业服务组织为主要依托力量，集成配套运用各类农艺措施，规范实施保护性耕作技术，切实发挥示范作用，带动县域及周边地区，促进区域保护性耕作的发展。
工程区建设以配置保护性耕作专用机具、维修机耕道、平整土地以及机具棚库等附属设施建设为主要内容，同时配置相应的示范培训样机和仪器设备。中央和地方财政将对专用机具购置等给予适当补助。
（二）技术支撑能力建设方案
根据保护性耕作发展形势和过程建设需要，规划建设技术支撑服务体系。除继续利用好现有省市农机推广、试验鉴定单位以及农业技术推广单位的技术力量外，重点依托中国农业大学和部级农机推广、鉴定机构，进行国家保护性耕作工程技术中心建设。
功能定位：技术研发和理论研究，跟踪、吸收和消化国外先进技术，完成数据采集，情报收集；特定技术与机具研究，保护性耕作专用机具试验鉴定、选型推荐，技术规范和标准制定等；总结我国实践经验的基础上进行技术创新、优化组装和集成配套，建立信息处理与服务、技术交流与合作，技术熟化和转移、特定技术创新与研究等技术创新研究平台。
主要职能：建立技术创新研究平台，整合研究力量，解决制约保护性耕作带有普遍性的技术“瓶颈”问题，提供保护性耕作技术与发展研究服务；开展技术模式研究，完善和定型适合我国不同类型区域不同农艺和耕作特点的保护性耕作推广技术模式、机具系统和综合技术体系；开展推广机制研究，探索有中国特色的保护性耕作推广应用的路子，研究保护性耕作有效载体和建立长效机制的理论体系；开展基础理论和应用理论研究，不断总结实践中的经验和教训，加强项目管理的科学化、规范化和制度化。
工程技术中心下设科研开发部、培训推广部、机具试验检测部。
科研开发部以中国农业大学为主建设，基于整合发挥校内所有保护性耕作研究力量的作用，基于建立我国保护性耕作发展研究龙头，支持开展必要的实验室改扩建，配套野外观测、室内试验、信息处理等科研仪器设备，承担保护性耕作机具研发、技术模式研究、农机农艺措施优化、实施效果监测等任务。
培训推广部以农业部农机化技术推广总站为主建设，配置图文音像教材编制、信息服务、田间试验等设备，开展推广机制研究，保护性耕作应用理论创新，承担保护性耕作技术培训宣传、信息服务、推广机制研究、标准制订、合作交流等任务。
机具试验检测部以农业部农机试验鉴定总站为主建设，改造试验室，配置机具性能试验、田间测试、制造质量检验等仪器设备，承担保护性耕作机具性能试验、质量检测、机具选型等任务。
国家保护性耕作工程技术中心建成后，总体上由农业部统一协调运行，按照各自任务要求，积极开展工作，加强信息互通、协作配合，为保护性耕作工程建设和普及应用提供指导。
二、建设布局
在六个类型区内，从生态环境、耕地规模、保护性耕作社会认知程度、机械化基础等方面考虑，提出了可操作性较强的项目县确定原则。主要有：
——项目县耕地面积原则上不低于40万亩（农垦国有农场作为项目实施单位，耕地面积标准宜适当放宽，原则上应在5万亩以上）。同时还要考虑北京、天津等大中城市周边县市的特殊性。
——项目县的综合机械化水平原则上应达到40%以上（经济落后、农业生态环境问题突出等地区可适当调减），项目县所在区域以平原或半丘陵地区为主。
——生态脆弱区、沙尘尘源区、土地退化区等治理任务较大的地区要重点考虑。
——已开展过保护性耕作试验示范，农民对改革传统耕作方式、实施保护性耕作有一定认识。当地政府重视，对推广保护性耕作有积极性。
根据以上原则，经各省推荐，规划选择了北方600个县（场）开展保护性耕作工程建设，约占区域内县（场）总数的51%。其中：一年一熟区437个，一年两熟区163个。
分区布局：东北平原垄作区126个，东北西部干旱风沙区74个，西北黄土高原区114个，西北绿洲农业区78个,华北长城沿线区45个，黄淮海两茬平作区163个。
第七章 建设内容与规模
本规划建设内容包括保护性耕作工程区和国家工程技术中心建设两个方面。
一、保护性耕作工程区建设
工程区建设内容主要包括四部分：（1）更新配置保护性耕作专用机具。（2）实施机耕道修缮、土地平整等田间工程。（3）建设机具停放场、库棚等附属设施。（4）项目县保护性耕作技术推广服务能力建设。
共计配置各类保护性耕作专用机具9.1万台，示范样机4674台，仪器设备2.88万台件，修建机库棚、备料间、维修间等218万平方米，技术培训业务用房6万平方米，平整土地3078万立方米，修缮机耕道2.5万千米。
上述工程区建设内容中，更新配置保护性耕作专用机具因各区所实施的技术模式及实施环境条件的不同，机具类别、品种、型号互不相同。其他三项建设内容按统一模式设计，待实施前进行可行性研究时，按工程建设区的实际情况，予以区别和细化。
（一）东北平原垄作区
在本区域178个县（场）中选择126个县（场），建设保护性耕作工程区，每个工程区面积4万亩，总面积504万亩。
每个工程区配置100马力左右拖拉机、破茬复垄施肥播种机、大型深松机、除草机、机载式植保机械等专用机具164台，示范样机7台，配置培训宣传、效果监测、信息采集、交通工具等仪器设备48台件。修建机库棚等4300平方米，培训用房100平方米，修缮机耕道50千米。
（二）东北西部干旱风沙区
在本区域83个县（场）中选择74个县（场），建设保护性耕作工程区，每个工程区面积4万亩，总面积296万亩。
每个工程区配置80～100马力拖拉机、免耕施肥补水播种机、秸秆还田机、大型深松机、除草机、机载式植保机械等专用机具180台，示范样机8台，配置培训宣传、效果监测、信息采集、交通工具等仪器设备48台件。修建机库棚等4300平方米，培训用房100平方米，修缮机耕道50千米。
（三）西北黄土高原区
在本区域195个县（场）中选择114个县（场），建设保护性耕作工程区，每个工程区面积3万亩，总面积342万亩。
每个工程区配置60～70马力拖拉机、免耕施肥沟播机、秸秆还田机、大型深松机、除草机、机载式植保机械等专用机具138台，示范样机8台，配置培训宣传、效果监测、信息采集、交通工具等仪器设备48台件。修建机库棚等3300平方米，培训用房100平方米，修缮机耕道约38千米，平整土地27万方。
（四）西北绿洲农业区
在本区域164个县（场）中选择78个县（场），建设保护性耕作工程区，每个工程区面积3万亩，总面积234万亩。
每个工程区配置70～80马力拖拉机、免耕施肥沟播机、秸秆还田机、大型深松机、除草机、机载式植保机械等专用机具138台，示范样机8台，配置培训宣传、效果监测、信息采集、交通工具等仪器设备48台件。修建机库棚等3300平方米，培训用房100平方米，修缮机耕道约38千米。
（五）华北长城沿线区
在本区域66个县（场）中选择45个县（场），建设保护性耕作工程区，每个工程区面积3万亩，总面积135万亩。
每个工程区配置70～80马力拖拉机、免耕施肥沟播机、秸秆还田机、大型深松机、除草机、机载式植保机械等专用机具140台，示范样机8台，配置培训宣传、效果监测、信息采集、交通工具等仪器设备48台件。修建机库棚等3300平方米，培训用房100平方米，修缮机耕道约38千米。
（六）黄淮海两茬平作区
在本区域480个县（场）中选择163个县（场），建设保护性耕作工程区，每个工程区面积3万亩，总面积489万亩。
每个工程区配置70～80马力拖拉机、免耕施肥沟播机、秸秆还田机、大型深松机、除草机、机载式植保机械等专用机具149台，示范样机8台，配置培训宣传、效果监测、信息采集、交通工具等仪器设备48台件。修建机库棚等3300平方米，培训用房100平方米，修缮机耕道约38千米。
二、技术支撑能力建设
根据保护性耕作发展形势和过程建设需要以及现有基础，规划只进行国家级的保护性耕作工程技术中心建设。根据建设方案，国家保护性耕作工程技术中心建设内容包括：
（一）土建工程
改扩建实验室700平方米。其中：科研开发部改扩建实验室500平方米；机具试验检测部改造试验室200平方米。
（二 ）仪器设备
配置各类仪器设备共65台件。其中：
科研开发部：配置仪器设备31台件。包括：机具开发与试验设备6台；水蚀风蚀仪器2台；土壤水分、水势、导水率等仪器设备9台件；农田温室气体排放测试设备3台；其它仪器设备11台件。
培训推广部：配置仪器设备18台件。包括：编辑排版、速印等培训教材编印系统5台件；电视录像采编系统4台件；网络服务器、数据收集及影像处理等信息网络平台设备9台件。
机具试验检测部：配置仪器设备16台件。包括：功率、油耗、牵引力等动力机械测试仪器6台；零部件可靠性、检测等仪器3台；地表平整度、土壤蓬松度、播种性能综合试验台等田间测试仪器设备7台。
第八章 效益分析
本规划实施后，将建成高标准的保护性耕作工程区2000万亩，并辐射带动周边地区发展保护性耕作。工程区农业装备水平大幅提高，传统耕作习惯得到改变，具有中国特色的农机农艺等多学科农业技术相结合的保护性耕作技术模式普遍应用，农业生态环境得到改善，粮食综合生产能力和农业可持续发展能力显著增强；三级保护性耕作技术支撑服务体系框架基本形成，推动发展保护性耕作的支撑能力得到较大提高。预计至2015年，通过项目建设与辐射带动，新增保护性耕作面积约1.7亿亩，占我国北方15个相关省（区、市）及苏北、皖北总耕地面积9.8亿亩的17%左右。
一、社会效益
通过规划的实施，可有效提高广大农民群众对保护性耕作技术的认知水平和接受能力，农民主动采用保护性耕作的步伐将大大加快，同时也可提高农民科学种田的意识，促进形成学知识、用技术的良好氛围，提高农业劳动力的整体素质。保护性耕作工程的实施将进一步推进农业机械的应用，提高农机化水平，大大减轻农民的劳动强度，提高劳动生产率，并有效缓解农村劳动力结构性短缺压力，进而促进农业农村经济健康协调发展。保护性耕作工程的实施能够促进农业专业化服务组织和中介服务组织的发展，提高农业社会化服务水平和组织化程度，推动优势农产品规模化、专业化和标准化生产，加快现代农业建设步伐。
二、生态效益
工程实施后，可以有效减少工程区及周边地区地表裸露，减轻风蚀强度，平均减少农田扬尘量50%左右，降低空气中浮尘含量，降低沙尘天气发生的强度和频率；减少耕地表土流失量40%～80%，减少有机质和氮、磷、钾等养分的流失，可持续提高土壤蓄水能力；减少二氧化碳排放，改善大气环境。
三、经济效益
工程实施后，每个生产周期平均可减少田间作业工序1—4次，每年可减少柴油消耗4—5万吨，节省化肥投入50—70万吨，节水3—6亿立方米，亩均降低生产成本15—30元，与传统耕作相比粮食增产5%以上；经测算，2000万亩工程区每年降低各类生产成本3—6亿元；增产粮食2.5亿公斤以上；工程区内每年节本增效总收益达5.5亿元以上。
第九章 环境技术风险评价及规避措施
尽管保护性耕作技术已经被许多国家采用并取得良好效果，但在我国仍作为一项正处于发展过程中的新型耕作技术。在保护性耕作建设工程实施过程中，需要加强技术与农业生产环境变化趋势的分析研究，认真总结国外推行保护性耕作过程中的问题和经验，以及前一时期我国实施保护性耕作示范工程的经验模式，逐步加以完善，积极采取切实可行的应对措施进行风险防范。
一、病虫草害问题及其规避措施
根据国外保护性耕作技术应用实践看，免耕措施可能导致农田滋生杂草和某些病虫害加重。从我国的多年实践看，草害主要是在长城沿线农牧交错区表现比较明显，病虫害的影响程度与常规耕种模式相比并不突出。因此，对实行保护性耕作农田的杂草控制是主要矛盾。美国、加拿大等国家就是在解决了化学除草后，保护性耕作才得以大面积普及。我国在示范应用保护性耕作技术的同时，也非常重视病虫草害防治，不同区域针对杂草类别及其不同生理阶段已选择出相应的除草药剂及灭杀时机；同时，还结合区域特点，推广机械除草技术，主要是使用带有除草翼刀的松土机械，结合中耕等作业切断草根，干扰和抑制杂草的生长，达到控制或清除杂草的目的。从我国近年来的应用实际看，效果比较显著，基本可以有效控制杂草发生。
从国内外保护性耕作技术体系中杂草控制措施看，化学除草是一种效率很高，但对环境可能产生的污染已引起有关人士的关注。从国外的经验看，一是开发新的低毒、低残留高效专用除草剂。二是机械除草，减少除草剂的使用。美国就是通过采用这两种措施，使除草剂的使用量减少了2/3。借鉴国外的经验，我国也在积极开发新型除草剂，同时，也在引进国外机具的基础上，开发出两大系列多种型号的深松、浅松除草机，并已批量生产。另外，一些地方在试点实践中，还总结出许多结合倒茬、接茬作业进行除草的经验，效果很好。
二、土壤耕层紧实和板结问题及解决措施
关于免耕技术对土壤耕层容重变化及土壤板结问题，在我国一直是有争议的问题。出现争议的原因是免耕技术应用区域及土壤类型不同而引起的。国外保护性耕作技术的应用实践已证实：免耕技术可以有效避免传统长年翻耕形成的“犁底层”，采用深松深耕等少耕技术也可以有效打破犁底层。我国部分地区采用保护性耕作发生土壤耕层紧实及土壤板结问题，主要原因有两个：一是应用区域有问题，保护性耕作适宜气候相对干旱、农田水分含量相对不高的地区，如果在降水量大、土壤含水量经常保持很高的区域可能出现土壤板结问题。二是应用土壤类型有问题，在地势低洼、土壤粘重的农田，不适宜保护性耕作技术，否则可能出现土壤板结问题。
当前我国推行保护性耕作的区域主要是北方地区，选择的农田主要是风蚀水蚀严重的轻质土壤。此外，我国应用的保护性耕作技术是将少免耕技术与秸秆还田和覆盖技术结合，不会出现土壤耕层紧实、土壤板结问题。为避免此类风险，本工程将在实施区域选择上严格把关，确保项目区的技术适宜性。
三、技术模式适应性问题及优化措施
保护性耕作不仅仅是耕作技术的变革，还同时带来农作物栽培制度、农田管理措施及传统农耕习惯与管理模式等一系列变化，必须针对各地区具体的自然条件、种植制度、经济水平，建立适应不同类型区、不同作物的保护性耕作技术模式、病虫草害防治方法及配套机具等方面的综合技术体系，解决当前示范推广中的机具、植保、水肥高效利用、技术模式等瓶颈问题，并加快技术的组装、集成、配套和保护性耕作技术的广泛应用。
规划中推荐了一批具有较强通用性的技术模式，这些模式是经过多年的研究和试验示范形成的，实践证明这些模式能够适应各区域的生产要求。但是从近年来示范应用情况看，在大面积推广时，个别地方可能会因为模式不适应或实施中农民掌握不好、专用农机具的适应性可靠性不够、农机农艺结合不够紧密等问题，影响实施效果，甚至造成产量波动。
应对措施，一是加强实施中的技术指导和效果监测。规划中的模式是推荐模式，而不是强制模式，各地可以在保护性耕作原则下，结合推荐模式，因地制宜的创新适合本地特点的技术模式。与此同时，拟建的国家保护性耕作工程中心将组织技术力量及时总结实施过程中产生的问题、形成的新模式，集成推荐给所在区域农民。二是加强示范引导。针对目前我国农民的科技文化素质状况，在保护性耕作发展的初始阶段，以国家为主导来示范推动，引导农民正确采用这一先进技术。三是进一步强化农机和农艺的结合，重视保护性耕作技术体系中农艺的基础地位，加强作物秸秆管理、作物轮作、播种质量、除草灭虫、水肥利用、机具选择和操作等关键技术环节的把握，切实保障保护性耕作技术集成配套的质量和效果。四是加强机具的研发改进，重点在专用农机具的适应性和可靠性提高、播种质量保证、免耕施肥技术改进等进行完善。五是加强宣传和培训。使农民掌握保护性耕作技术路线和操作规范，提高实际操作技能。
第十章 保障措施
一、加强组织领导，积极建立部门协作机制
保护性耕作技术是一个系统工程，涉及农机、农艺等多部门和农作物栽培、土肥、种子、植保等多个技术领域，关系到农作物整个生长周期各个环节。要建立健全责任制和协调机制，明确各部门、各单位和相关人员职责。农业部负责制定《保护性耕作工程建设管理办法》，并对工程建设进度和质量进行动态性追踪与检查监督。落实工程建设任务，建立健全目标考核制度和机制。
项目县的农业、农机、发展改革、财政等部门要强化部门协作机制，切实解决项目建设和运行过程中的各方面问题，为农民群众采用推广保护性耕作技术创造良好发展环境。农机和农业管理部门承担项目建设任务的组织管理工作，要采取有效措施，组织机手、村民参与项目实施。同时，制定、推行适合当地条件的保护性耕作模式，保证粮食稳产增产，提高效益。
二、严格项目管理，确保工程建设质量和投资效益
各级农机和农业管理部门要在同级发展改革部门的指导下，按照基本建设项目管理程序，认真组织开展工程项目的基础调研、可行性研究、初步设计、项目申报立项和衔接准备等前期工作。工程建设期内，项目承担单位要严格按照批复后的初步设计和基本建设相关管理规定，执行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制等制度。承担单位要做好基本建设财务管理的基础工作，建立健全内部财务管理制度，保证专款专用，并自觉接受财政、审计部门的监督，认真搞好项目竣工验收，及时移交固定资产，确保项目长期发挥效益。项目建设单位法人代表对项目申报、实施、质量、资金管理及建成后的运行等负总责，对工程质量负终身责任。
项目建成后，要积极推进项目运行机制的改革创新，探索项目资产管理和运营模式的新思路新方法，要从运作机制上确立农民的主体地位，依靠农民实现技术的普及与应用。为确保项目投入的农业机械和场库棚等国有资产保值增值，充分发挥作用，项目建设要充分依托农机大户、种粮大户和各类农民专业合作社，承担项目建设和示范任务，直接向农民提供保护性耕作作业服务。国家补助投资购置的各类新型保护性耕作专用机具产权归项目承担单位所有，使用若干年以后，可根据相关规定，将产权移交给合作组织或合作社，确保项目所购置机具形成真正的生产能力。各有关省应根据相关项目管理规定，在制定本省具体实施方案中对固定资产产权及其移交问题予以进一步明确。
三、依托各类农民专业合作社，探索建立保护性耕作发展的长效机制
项目县农业农机主管部门要从农机社会化服务
