论监外执行检察与再犯罪控制
卢均晓
监外执行是行刑社会化、技术化、效益化和人道主义的综合体现，其含义在司法实践中有两种不同的理解：狭义说认为，监外执行就是暂予监外执行 ；广义说则认为，监外执行是指在监管场所以外执行刑罚（死刑除外），包括暂予监外执行（含保外就医）、管制、剥夺政治权利、缓刑和假释。不难看出广义说更全面、更准确、更有利于犯罪控制。随着“严打”斗争的深入开展，监外罪犯（又称监外执行罪犯、外执犯）也相应增多，脱管失控、再犯罪（又称重新犯罪、又犯罪）等现象不断突出，已经成为社会稳定的重大隐患。监外罪犯人数之多，再犯罪来势之猛，必须引起我们的高度重视。
一、 监外罪犯的特点——再犯罪的内因
（一）监外罪犯素质较低，没有接受完整、系统的教育改造。从办案情况看，监外罪犯85%以上是高中（不含高中）以下文化程度，其中文盲占很大比例，由于综合素质偏低，是非辨别力和意识控制力不强，容易导致再犯罪。另外，监外罪犯没有在监管场所接受完整、系统的教育改造，对自己的犯罪行为及其危害缺乏深刻的认识，往往恶习难改，甚至成为惯犯。例如，文盲罪犯田某1990年因抢劫罪被判处有期徒刑9年，1995年假释后该犯又伙同他人盗窃，于1997年4月被数罪并罚判处有期徒刑18年，同年8月就因其患有肺结核被保外就医，保外就医后该犯疯狂作案27起，盗窃价值30余万元，2001年被判处无期徒刑。此类罪犯犯罪意识强化，犯罪动力定型，犯罪手段高超，犯罪强度很大，非常难以改造。
（二） 监外罪犯承受的社会压力较大，物欲型犯罪比较突出。监外罪犯在社会中服刑，来自内心、家庭、社会的压力很大，他们或体弱多病、或好逸恶劳、或就业无门，在激烈的社会竞争中处于弱势地位，不少迫于生计走上再犯罪的道路，因此再犯罪中财产型犯罪比重较大。据统计，2002年我市监外罪犯再犯罪案件中，83.3%是盗窃、抢劫等物欲型犯罪。
（三）监外罪犯容易拉帮结伙，团伙作案、流窜作案较多。在监外罪犯再犯罪案件中，一半以上是团伙作案或流窜作案。这主要是因为监外罪犯难以为主流社会接纳和认可，在自己的圈子中能够产生认同感，加之在监狱中也结识了不少“狱友”，不可避免要相互联系、交叉感染，从而形成犯罪团伙，在成员熟悉的地区间流窜作案。
（四）监外罪犯反侦查能力较强，存在侥幸心理。监外罪犯都有过“进宫”的经历，了解了一定的法律知识，通过总结自己以前犯罪的“经验教训”，具备了一定的反侦查能力。随着犯罪技巧和手段也不断提高，比较容易产生侥幸心理，不惜铤而走险、重新犯罪。
二、 监外执行中存在的主要问题——再犯罪的外因
（一）司法机关作出监外执行判决、裁定或决定时把关不严。我国法律法规对监外执行设置了严格的条件和审批程序，暂予监外执行必须由人民法院、监狱管理机关或公安机关通过法定程序作出决定，假释必须由执行机关呈报人民法院裁定，管制、剥夺政治权利、缓刑则必须依据人民法院的相应判决。但司法机关在作出监外执行决定、裁定或判决时存在把关不严的现象，以钱抵刑、以情代法时有发生，这在职务犯罪、经济犯罪中尤为突出，主要表现为：一是，违反罪刑相适应原则，对不符合条件的罪犯判处管制、缓刑、剥夺政治权利；二是，对在押罪犯不按规定、不看表现、盲目进行考核加分和奖励；三是，在呈报和决定减刑、假释、暂予监外执行时违反法定条件和程序，有的监管部门为了减轻监管压力而违法拒收年老、患病罪犯，个别看守所为了减轻负担将这些罪犯放宽条件监外执行。例如，罪犯孙某1994年3月因盗窃罪被判处有期徒刑6年，因患性病被监狱拒收，同年5月被保外就医。保外就医后的第二天，该犯就冒充看守所长到在押人员石某、姜某家中，以办理保外就医为由骗取现金2450元，以后又撬门破锁盗窃作案21起，社会影响极其恶劣，1995年6月又被判刑收监。因把关不严使一些本应在监内服刑的罪犯变为监外罪犯，这些人大多没有彻底转化，成为再犯罪的高危人群，具有很强的社会危害性。
（二）在交付执行过程中容易造成脱管失控。在对监外罪犯的考察中发现，脱管失控大都是由交付执行环节中司法机关的配合衔接不到位造成的。一是，人民法院没有将管制、缓刑、剥夺政治权利判决和假释裁定、暂予监外执行决定，监狱管理机关、公安机关没有将暂予监外执行决定等及时送达执行机关和人民检察院，有的监狱甚至把相关法律文书让罪犯自己带回，造成见人不见档、见档不见人，甚至人档都不见的情况；二是，针对刑事自诉案件作出的缓刑判决，法律没有要求人民法院将判决书副本送达检察机关，致使检察机关与公安机关掌握的缓刑犯底数不一致，给监管和执行工作带来不便；三是，监外执行中，原执行机关、决定机关、公安机关、检察机关缺乏必要的沟通和交流机制，造成脱管失控。
（三） 执行机关和帮教组织履行职责不到位。监外罪犯的执行机关是县（市）公安局、城市公安分局，具体一般由罪犯居住地公安派出所对监外罪犯进行监督考核，基层派出所警力有限，业务繁杂，常常是“重办案，轻监管”，从而使监外罪犯逍遥法外，处于执行真空状态。例如，罪犯骆某1996年因盗窃被判处有期徒刑7年，2001年被假释，到当地派出所报道后就外出经商，执行机关长期不对其进行监督考察，脱管失控近一年，2002年又因盗窃被判处有期徒刑4年。帮教组织的成员主要由基层群众自治组织成员组成，他们往往疏于监督、不愿监督，个别监外罪犯横行乡里、寻衅滋事，帮教人员避之忧恐不及，更谈不上监督教育。例如，罪犯王某假释后回到村里，不以为耻反以为荣，要求村委给他增加待遇，不答应就大闹村委会，到村干部家吃喝拿要，严重影响了村里的生活和工作秩序。
（四） 检察机关监督检察职能没有充分发挥。监外执行检察是监外罪犯再犯罪控制的最后一道防线。有些监所检察部门一直高度重视对监管场所内的执行监督，忽视甚至无视监外执行监督。在监外执行检察中，往往处理不好敢于监督与善于监督的关系。一是，对人民法院、公安机关、监管部门的违法行为，不敢或不愿检察纠正；二是，仅满足于发出检察建议或纠正违法意见书，忽视了落实和改正的情况；三是，监督方法不科学，要么浮在面上，发现不了问题，要么一沉到底，对公安机关的工作大包大揽，事倍功半；四是，客观上存在一些不利于检察监督的因素。例如，《刑诉法》规定人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关；认为假释裁定不当的，应当在收到裁定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见，但却没有规定决定机关和人民法院必须在作出决定或裁定后多长时间内将法律文书送达检察机关，有的在半年以后才送达甚至根本不送达，造成了检察监督的严重滞后。
（五） 家庭和社会中也存在不少诱发再犯罪的因素。家庭是社会的基本细胞，在人的成长道路上起着不可替代的作用。家庭结构失调、经济条件差，关系紧张，家庭成员不良言行及教育方法不当都极可能导致家庭成员的违法犯罪。从我市办理的再犯罪案件看有70%以上的罪犯家庭残缺。社会不良因素的影响也是滋生犯罪和诱发再犯罪的“肥沃土壤”。社会中出现的拜金主义思潮、“黄赌毒”现象以及财富的两极分化，促使一些人将“不劳而获”的思想合理化，甚至把犯罪当成了发财致富的正当途径和门路。另外，广大公民同违法犯罪作斗争的勇气和信心不足，也在一定程度上助长了犯罪分子的嚣张气焰。
三、 监外执行检察——再犯罪控制的关键环节和重要手段
打击、预防、减少再犯罪是一项综合治理的宏大工程，需要司法机关和全社会的共同努力，任何环节出现漏洞都可能给再犯罪以可乘之机，给社会秩序带来隐患。监外执行检察不应仅仅局限于对监外罪犯执行情况的检察，而应当贯穿于监外执行的呈报、审批、执行、帮教的全过程，从而能够针对再犯罪的内因和外因，对症下药、标本兼治，实现对再犯罪的控制。具体而言就是要：
（一） 高度重视，严格把关。监外执行检察是监所检察工作的一项重要内容，是刑罚执行监督的重点之一，也是检察机关履行法律监督职责的重要手段，必须高度重视，严格把关。一是事前监督。监所检察部门（尤其是派驻检察室）应当深入监管改造现场，认真调查，掌握罪犯的刑期、改造表现、疾病和伤残情况，对于可能符合假释、暂予监外执行条件的罪犯要做到心中有数；二是事中监督。列席监管部门研究假释、暂予监外执行的会议，参加对罪犯的身体检查，认真审查拟提请或呈报的罪犯是否符合法定条件，发现不当应当及时提出纠正；三是事后监督。人民法院作出的管制、缓刑、剥夺政治权利判决和假释裁定、暂予监外执行决定和监狱管理部门作出的暂予监外执行决定要及时送达检察机关。检察机关发现不当，根据情况发出纠正违法通知书、提出检察建议或抗诉。通过严格把关，确保不符合条件的罪犯不能监外执行，从源头上减少了监外罪犯的社会危害性和再犯罪可能性。
（二） 狠抓办案，打击犯罪。狠抓办案、打击犯罪是监督的必然要求和重要手段。一是，要积极投身“严打”整治斗争，严厉打击和震慑监外罪犯再犯罪，把惩治犯罪与预防工作相结合。二是，要严厉打击贪赃枉法、徇私舞弊判决、裁定、决定监外执行的职务犯罪，特别是加强对徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案件的查办力度，把查办案件与纠正违法相结合。
（三） 全面检查，重点转化。监外执行是刑罚执行的重要组成部分，同样是惩罚与教育改造的辨证统一，其执行机关是公安机关，因此监外执行检察重点是加强对公安机关监管执行活动的监督而不是对具体监外罪犯的活动进行监督。一是，要监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否建立并发挥作用；二是，监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查，不定期开展抽查，发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正、建议；三是，监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。
（四） 密切配合，齐抓共管。以“严打”整治斗争和社会治安综合治理为契机，构筑起全方位、多层次、立体交叉的“三级再犯罪预防体系”。一是，加强检察机关与公安机关、法院、监管部门之间的配合，尤其要做好法律文书的送达和有关情况的通报，从宏观上预防再犯罪；二是，加强与基层群众帮教组织的配合，指导和帮助他们解决实际困难、落实帮教措施，使他们能够发挥在监狱里学到的一技之长，切实做好监外罪犯的转化和改造工作；三是，加强与监外罪犯亲友和广大群众的联系，照顾好监外罪犯的生活，充分发挥他们对监外罪犯的教育和感化作用。
（五） 完善立法、明确责任。有关监外执行和监外执行检察的规定多见于高法、高检、公安部、司法部等单独或联合发布的文件之中，数量多、政策性强、效力不明确，相互重复、冲突甚至矛盾之处并不少见，《刑法》和《刑诉法》的有关规定固然权威但又过于原则，迫切需要制定一部系统、完善的监外执行法规。该法规应涵盖监外执行的种类、条件（尤其是保外就医条件）、审批程序、执行、检察、处罚等各项内容，并多作一些硬性规定，如：“批准暂予监外执行的机关应当在作出决定后十五日内将批准的决定抄送同级人民检察院”。只有这样才能做到责任明确、执行有力。
漯河市人民政府办公室关于明确保持共产党员先进性教育活动中各界对政府工作所提意见建议责任单位的通知
河南省漯河市人民政府办公室
漯河市人民政府办公室关于明确保持共产党员先进性教育活动中各界对政府工作所提意见建议责任单位的通知
漯政办〔2005〕28号
各县、区人民政府,高新区管委会,市人民政府各部门,直属及驻漯各单位:
3月23日以来,市委常委、市政府党组通过召开座谈会等形式,征求全市各界对政府工作意见和建议,按照市政府主要领导的要求,市政府办公室对这些意见和建议进行了归纳整理。现将其改进完善的责任分解到各县区、各有关单位,请各责任单位以高度负责的精神,认真分析研究,提出改进完善的具体意见,于4月25日前报市政府办公室。
一、关于宏观经济政策和发展规划
1.抓住中央实施中部崛起和我省实施中原崛起的战略机遇,认真研究推动漯河大发展的具体政策措施,搞好与上级有关部门的对接,努力争取国家和省在政策、资金、项目等方面的支持。
市发展改革委和各有关单位负责。
2.制定“中国食品名城”建设规划,加大对食品名城的宣传力度,扩大漯河影响力,提高漯河知名度,促进食品工业快速发展,实现我市在中原城市群中快速崛起。
市发展改革委和各有关单位负责。
3.制定工业发展的长远规划,合理发展重工业,优化轻重工业结构,在发展食品产业的同时,加快其他产业的发展。
市发展改革委和各有关单位负责。
4.制定商贸物流中心建设的发展规划,充分发挥我市的区位优势和传统商贸优势,加快建设区域性商贸物流中心。
市商务局负责。
二、关于“三农”工作
5.认真落实国家和省出台的支农政策,确保让广大农民群众得到更多的实惠。
市财政局、农业局负责。
6.加大对农民的教育培训力度,使农民工由劳力型向智力型、技术型转变,培育“创业型”农民,提高就业能力,力争转移更多的农村富余劳动力,促进农民增收。
市劳动和社会保障局、农业局负责。
7.深入实施“双汇产业化”工程,加大对畜牧业的投入,促进畜牧业快速发展。
市畜牧局、财政局负责。
8.大力扶持农业产业化重点龙头企业和特色农业发展,加大对农业基础设施投入力度,改善农业生产条件,促进农村经济全面发展。
市农业局、财政局和其他涉农单位负责。
9.加大对农业科技的投入,大力推广新技术、新品种,提高农业生产的科技含量。
市农业局、科技局负责。
10.进一步加快县乡公路建设,构建城乡一体化发展的公路网络,促进城乡协调发展。
市交通局、公路局负责。
三、关于推进产业结构调整,转变经济增长方式
11.注重培育成长型企业,发展新的上市公司,力争3年内我市有新的上市企业。
市发展改革委负责。
12.加大财源建设力度,培育新的经济增长点,改变我市财政支柱较少的局面。
市财政局、发展改革委负责。
13.加大园区建设力度,引导生产要素向园区集中,形成产业集群的规模优势和区域特色,促进园区经济快速发展。
市发展改革委、各县区政府、高新区管委会负责。
14.加快推进粮食流通体制改革,加大对粮食企业的政策扶持力度,协调解决粮食企业在运输、用地等方面存在的问题。
市粮食局、发展改革委、国土资源局负责。
15.着力抓好一批带动力大、支撑力强、产业关联度高的重点项目,加快项目建设进度,为全市经济发展备足后劲。
市发展改革委和各有关单位、各县区政府、高新区管委会负责。
四、关于非公有制经济发展和对外开放
16.借鉴沿海地区发展非公有制经济的经验,进一步制定鼓励支持非公有制经济发展的政策措施,促进我市非公有制经济快速发展。
市中小企业服务局负责。
17.加大政府投入,不断扩大对中小企业的信用担保规模,帮助企业解决融资难问题。
市中小企业服务局、财政局、人行漯河市支行负责。
18.大力发展劳动密集型产业,加快非公有制经济和中小企业发展,为社会提供更多的就业岗位。
市中小企业服务局、劳动和社会保障局负责。
19.加大对外开放力度,组织参加重大经贸活动,积极参与国际竞争,大力发展外向型经济。
市商务局负责。
20.高度重视招商引资工作,组建专业招商引资队伍,力争引进更多的大项目落户漯河。
市商务局、发展改革委、大项目办负责。
五、关于城市建设和县域经济发展
21.高标准制定城市长远发展规划,严格按照规划推进城市建设,切实增强城市规划的科学性和严肃性。
市建委负责。
22.抓紧修订城市总体规划和土地利用规划,提高城乡规划建设水平,加快城镇化进程。
市建委、国土资源局负责。
23.加大沙河、澧河两岸景观带建设力度,突出滨河城市特色,进一步提升城市品位。
市建委、林业园艺局负责。
24.在城镇拆迁工作中,要严格执行国家政策,切实维护人民群众的合法权益。市建委、房管局负责。
25.加大城市基础设施建设力度,完善城市功能;加大对城市绿化的投入,提高绿化档次和水平。
市建委、财政局、林业园艺局负责。
26.加大“双创”工作力度,解决城市脏、乱问题,取缔马路市场,为市民创造优美的生活环境。
市建委和各有关单位负责。
27.适应区划调整后城市管理的需要,尽快理顺市区环卫管理体制和城市绿化管理体制,进一步提高城市管理水平。
市建委、林业园艺局负责。
28.对城市新建道路的电力、通信、供排水等配套设施,加强统一协调,确保一次性规划到位、施工到位。
市建委、电业局、网通公司、电信公司、铁通公司负责。
29.结合区划调整,尽快理顺现行财政管理体制,参照省对市的有关财税政策,建立市对县区有压力、有动力、有活力的财税体制,进一步调动各县区加快发展的积极性。
市财政局、国税局、地税局负责。
30.理顺县区土地管理体制,为县域经济发展提供更为广阔的发展空间;合理利用每一寸土地,提高土地利用率,避免乱占耕地现象发生。
市国土资源局负责。
六、关于各项社会事业发展
31.加大对教育和人才培养的投入,出台我市公务员培训计划和方案。
市人事局、教育局负责。
32.大力发展高等教育和职业教育,为漯河经济社会发展培养更多的合格人才。市教育局、漯河医专、漯河职院负责。
33.实施人才强市战略,牢固树立人才是第一资源的观念,做好引才、育才、留才、用才工作。
市人事局、教育局负责。
34.加大教育投入,尤其要加大对农村基础教育的投入。
市教育局、财政局负责。
35.加大对卫生事业尤其是农村卫生事业的投入,抓好公共卫生体系建设;加强对县区卫生事业投入的督促检查,确保上级转移资金和县区配套资金真正落实到位。
市卫生局、财政局负责。
36.加大对城市文化的挖掘力度,特别要充分发挥许慎文化的资源优势,进一步提升城市文化品位。
市文化局负责。
37.坚持以人为本,高度关注社会弱势群体,切实帮助他们解决生活中的实际困难。
市民政局、劳动和社会保障局及各有关单位负责。
38.加大对农村特困群众的救助力度,探索建立农村居民最低生活保障制度。
市民政局负责。
39.加大文化市场整治力度,尤其要进一步规范网吧经营,净化文化市场。
市文化局负责。
七、关于构建和谐社会
40.尽快研究制定关于构建和谐社会、和谐漯河的实施办法,以及相应的科学评估考核体系和配套措施。
市发展改革委、统计局负责。
41.高度重视信访工作,及时接待来访群众,加大对信访案件督办查办力度。
市信访局、市政府有关部门和各县区政府负责。
42.加强社会治安工作,依法严厉打击偷盗、抢劫等各种刑事犯罪,进一步增强人民群众的安全感。
市公安局负责。
43.加强对第五届村民委员会换届选举工作的指导,确保选举工作依法进行。
市民政局负责。
八、关于提高政府工作水平,推进民主法制建设
44.坚持科学执政、民主执政、依法执政,认真听取社会各界和人民群众对政府工作的意见建议,增强政府工作的透明度,切实提高政府行政能力和工作水平,努力建设服务型政府。
市政府各部门、各县区政府负责。
45.将更多的财力用于公共服务领域,进一步强化政府的社会管理和公共服务职能。
市财政局、各县区政府负责。
46.继续下大力气精简会议、文件,反对形式主义,切实把工作重点放在抓落实、抓督查上。
市政府各部门、各县区政府负责。
47.进一步改进工作方法、转变工作作风,关心群众疾苦,解决群众反映的热点难点问题,扎扎实实为群众办实事、办好事。
市政府各部门、各县区政府负责。
48.定期分析研究经济运行走势,针对经济运行中出现的新情况、新问题,采取相应措施,认真加以解决,确保我市经济平稳快速发展。
市发展改革委、统计局负责。
49.进一步优化经济发展环境,严肃查处干扰企业发展的“四乱”行为,严厉打击敲诈勒索、强买强卖、强装强卸、强揽工程等破坏经济发展环境的各种违法犯罪行为。
市监察局和各有关单位负责。
漯河市人民政府办公室
二○○五年四月十五日
