哈耶克的财政法律制度理论及其借鉴意义
程雪
（天津财经大学法学院 天津 300222）
本文原载于《商业时代》杂志2011年第7期
[摘要]哈耶克的法律理论明确界分了规范“自生自发秩序”的内部规则与规范“组织秩序”的外部规则。在财政制度领域，哈耶克认为，分派个人税额所须依凭的一般性规则与确定所需征收税款总额的决策分属于不同的规则范畴。因此，这两种规则的制定权力应赋予不同的机关行使。藉此，哈耶克构建了其财政权力分立的理论。这一理论对避免公共财政的过度扩张和确保税收的经济效益具有一定借鉴意义。
[关键词] 哈耶克；内部规则；财政权力分立
[中图分类号]D912.2
一、哈耶克财政法律制度理论的思想基础
弗雷德里希·奥古斯特·冯·哈耶克是20世纪英国著名的古典自由主义政治哲学家和奥地利学派的经济学家，1974年诺贝尔经济学奖的获得者。在60余年的学术生涯里哈耶克构建了庞大的自由主义理论体系，而其财政权力分立的财政制度理论就是其自由主义理论体系的主要实践性理论。该理论也是以其自由主义理论体系中的知识论、社会秩序理论和法律理论为思想基础的。
哈耶克的整个自由主义理论是建立在建构论唯理主义与进化论理性主义认识论框架基础之上的。这一认识论框架将西方的自由主义区分为两个传统，一个是立基于笛卡尔式欧陆理性主义的思辨式的建构论唯理主义；另一个则是近代始于苏格兰启蒙运动的，特别是以休谟为代表的，经验主义的进化论理性主义，它是经验的且非系统的自由理论传统。建构论唯理主义立基于人都倾向于理性行动和人生而具有智识和善的假设，认为理性具有至上的地位；因此凭藉个人理性，个人足以知道并能够根据社会成员的偏好而考虑型构社会制度所必需的境况的所有细节。[1]72而进化论理性主义主张理性的限度，反对任何形式对理性的滥用。其认为人们必须要去维护理性不及的领域，在累进性进化的框架内，理性才能发挥有效的作用。进而，法律等社会制度是人类通过实践在不断地试错、日益积累中而艰难获致的，而非人类理性设计的产物。立基于进化论理性主义的认识论，哈耶克更从知识论角度指出，人类的知识分散于社会的个体之中，并且这些知识并不完全被个人的理性所掌握。甚至存在着被社会而非任何个人所掌握的知识，即人类对于诸多有助于实现其目标的力量处于必然的无知状态。
在知识论的基础上，哈耶克将社会秩序区分为“自生自发秩序”与人造的“组织”秩序。自发的秩序是一种自我生成的或源于内部的秩序，有别于凭藉个人理性通过把一系列要素各置其位且指导或控制其运行的方式而确立起来的秩序；人造的组织秩序则是一种源于外部的秩序或安排。在目的构成上，自生自发秩序并不具有一个共同的目的序列，所具有的只是每个个人的目的。秩序本身则为不同的个人实现其各自的目的提供了有助益的条件。而组织秩序却是以确定或实现具体目的为特征的秩序。
对应于“自生自发秩序与组织”的社会秩序分类框架，哈耶克将行为规则界分为“自发秩序规则”与“组织规则”两种类型,并进而演化为内部规则与外部规则。内部规则是指社会在长期的文化进化过程中自发形成的那些规则系统，亦即那些“在它们所规定的客观情势中适用于无数未来事例和平等适用于所有的人的普遍的正义行为规则，而不论个人在特定情形中遵循此一规则所导致的后果。这些规则经由使每个人或有组织的群体能够知道他们在追求他们目的时可以动用什么手段进而能够防止不同人的行动发生冲突而界分出了个人确获保障的领域”。[1]373内部规则一般被认为是抽象的和独立于个人目的的,它们导致了一个平等抽象的和目标独立的自生自发秩序或内部秩序的型构。[1]208与内部规则相对应，外部规则是指那种只适用于特定之人或服务于统治者的目的的规则, 尽管这种规则仍具有各种程度的一般性，而且也指向各种各样的特定事例，但是它们仍将在不知不觉中从一般意义上的规则转变为特定的命令。它们是运作一个组织或外部秩序所必要的工具”。 [1]72哈耶克认为，自生自发秩序较之于组织秩序更具有助益性。其原因在于，内部规则界分出了个人确获保障而他人所不能干涉的领域。在这一领域中，个人能够按其现有的意图形成自己的行动途径，进而使社会能够较好地运用分散于个体之中知识和并不为个体所掌握的知识，并使个人在追求各自的目的时达致彼此知识的协调。
哈耶克的财政法律制度理论
（一）财政制度兼含内部规则和外部规则
在对一般意义上的法律作出了内部规则与外部规则的重要区分后，哈耶克指出，在现代社会，内部规则和外部规则的制定权力逐渐都被归于了同一个立法机关行使，并且捍卫自生自发秩序和个人自由的内部规则被认为只保护私人利益而不保护公共利益。这使外部规则得以渗透或替代内部规则，进而威胁到自生自发的社会秩序。
而在财政立法领域，内部规则与外部规则的混淆则更为凸显。授权支出的财政法与确定不同纳税人承担税额方式的税法在适用范围、法律责任和立法目的等方面存在着严格的区别。财政法因其所涉及的乃是政府掌握资源的支出，而应属于规范政府组织秩序的外部规则。“就它所涉及的开支项目来看, 根本就不会含有任何规则, 而只会包含一些指令：它们所涉及的乃是政府掌握的资源应予达致的目的和应予采取的使用方式。……批准这样一种政府行动计划的代议机构, 显然不是在人们所理解的立法机关的意义上作为立法机关行事的, 而是作为向行政机关发布它必须予以执行的命令的最高政府机构行事的。”[2]214
而作为对某个特定年度经由税收而筹集的整个岁入所做的决定，税法确定了每一个社会成员对国家缴纳一定数额税款的义务。而这一税额的分配与征收过程必将涉及到是否正当和公平的问题。例如，“多数愿意承担的税额是否可以强加给不愿承担此一税额的少数的情势, 或者如何在不同的个人和群体当中分配一给定的总税额的情势。”[2]214也就是说，税法调整范围是整个社会的经济关系，税法法律责任及于每一个社会成员，并且以追求税收的公平、正义和效率为原则。因此，为确保社会成员的自由不受侵犯，税收应当服于一般性的正当行为规则，即由内部规则来支配。
（二）哈耶克对财政立法的制度性反思
哈耶克认为，“对分派个人税额所须依凭的一般性规则进行立法，实是与那种确定所需征收税款总额的决策极不相同的；为了有效地对二者进行界分，我们就必须对公共财政的所有原则作彻底的反思。”[3]454而在西方现行的财政制度体系内，人们已经将以上二者混淆，进而认为财政立法的方式是先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的。在这种情形下，代议制民主决策机制会造成公共开支的恶性增长，因为“多数不可能根据可供使用的资金数量来确定公共开支，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这是因为多数在决定这种公共开支的时候根本不会考虑它所需要的成本。”[3]346进而，“公共财政的整个实践始终趋向于哄骗纳税人，不择手段地诱使他们交纳多于他们所意识到的税款，同时还使他们在误以为只有其他人会出钱的情况下去赞同政府的某项开支计划。”[3]345
哈耶克进一步指出，这一财政制度在本质上也是与一般性的正当行为规则相冲突的。先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的财政制度会导致公共部门持续不断且毫无约束的扩张，这一扩张“意味着把自生自发的社会秩序日趋转变成一种只能服务于管理或支配那些资产的官僚机构所确定的某套特定目的的组织。”[3]347
（三）财政权力的分立——哈耶克的财政制度构想
在反思了西方现代的财政制度后，哈耶克提出了其财政权力分立的具体制度构想。哈耶克的这一财政制度构想是建立在其宪政构想基础之上。哈耶克的宪政构想主张把陈述一般性正当行为规则的任务赋予一个代议机构即“立法议会”，而同时把政府治理任务赋予另一个与其不同且独立的机构即“政府治理议会”。具体到财政立法上，哈耶克认为，“一方面征收款项肯定是一种强制行为，所以它必须根据立法议会所制定的一般性规则予以展开；然而另一方面，有关如何决定公共开支的数额及其用途的问题，则显然是一个政府治理的问题。”[3]453因此，在财政制度的设计上，“一方面由立法议会来制定政府在向公民分派所需筹集全部资金时必须遵循的统一规则，而另一方面则由政府治理议会来决定所需开支的总额及其用途。”[3]453
哈耶克指出，在权力分立的财政制度下，公共开支的恶性增长可以得到遏制。“只有当每个投票者都知道他们必须按照某项前定的规则为他们赞同的所有开支支付费用的时候，我们才能指望他们会对公共开支的额度作出理性的决定。”[3]347因此，除去某些特定开支的受益者是极为明确的情形外，“根据立法议会所确定的总体方案，人们所决定的一切公共开支都将自动地使所有人承担的纳税款项得到相应的增加。在这种情况下，人们显然不可能再去支持任何一项以那种想在事后把纳税负担转嫁给其他人的预期为基础的开支方案，因为每个人都知道，对于任何一项这类开支，他都必须承担一项固定的税款份额。”[3]454
哈耶克财政法律制度理论的借鉴意义
哈耶克关于财政制度的具体设计虽然并未在任何一个西方国家得到实践，但是其思想主旨在20世纪80年代以来的西方税制改革中起到了重要的理论推动作用，这一系列改革使西方主要经济体摆脱了“福利国际”体制和经济危机带来的沉重负担，让经济重新焕发了活力。现阶段，我国正着力深化经济体制和政治体制的改革，在这一过程中，即存在着中国所遇到的特殊性问题，也存在着发达国家曾经遇到过的问题。因此，进一步优化资源的配置方式和实现权利对公权力的有效监督是十分必要。在这样的背景下，哈耶克的思想对我国财政税收法制建设和社会主义市场经济体制的完善仍然是具一定借鉴意义的。
（一）加强预算法律监督，避免公共财政的不必要扩张
公共财政的行为目标是弥补市场失灵、提供公共产品与服务以满足公共需要。因此，公共财政必须最大限度地实行民主决策，充分接受民主监督。否则，如果缺乏信息透明与有效地监督，将使得公共财政规模并不由可供使用的资金数量来确定，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这将会造成公共服务的恶性扩张，超出了提供公共产品的范围而进入了那些本可以由市场提供服务的领域，影响了市场机制的发挥，而造成了经济效率的下降。因此立法实践上，应完善预算法律制度，将预算编制、审议、通过、执行以及预算收支违规后的问责，每一步都应该向社会公开，处于全社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。充分考虑税收的收入状况，防止行政机关铺张浪费，避免公共财政的不必要扩张。
（二）赋税的分担应维护经济自由，减少对市场供求关系的扭曲
哈耶克认为，税收的征收涉及对公民财产的强制，所以它必须符合根据立法议会所制定的一般性规则，不得对公民的确获保障的私域构成侵犯。即税收不应对生产者自由过分的干预，而造成对经济激励机制运作的妨碍和市场供求关系的扭曲，挫伤企业家的生产积极性，并最终会影响经济的增长和就业。因此，在税法的制度构建上，赋税的分担应尽可能保持税收的中性原则，避免整体税收的过度累进性对资源配置信号造成的扭曲效果，实现经济的效率，以做大经济产出的蛋糕，实现更高程度的公平与效率。
四、小结
综上所述，哈耶克的法律理论，立基于进化论理性主义哲学认识论，将立法机关所制定的法律界分为维护市场经济自生自发秩序的内部规则与规范行政权力行使的外部规则，并且在现代的国家里，由于两类规则的立法权力被归于了统一立法机关行使，故而外部规则在逐渐的替代者内部规则。在此基础上，哈耶克认为财政法律制度兼含内部规则和外部规则，其中，立法机关授权政府支出的财政法属于内部规则，而确定税负的具体分担方式的税法则属于外部规则。而在西方现行的财政制度体系内，两类法律已被混淆。这一局面进而造成市场主体的自由受到了来自公权力的侵犯，并最终阻碍了市场机制资源配置作用的充分发挥。在哈耶克看来，解决这一问题的方式在于通过确立一种全新宪政制度，将财政立法权分立给两个不同的立法机关行使。
需要着重说明的是，哈耶克的财政法律制度理论考察研究的对象主要是西方社会及其代议制民主制政体，该理论包含着一个不言自明的预设，即该社会存在着一个比较成熟的关于法治宪政的思想氛围以及制度框架。而此理论的预设是与我国的实际国情存在着巨大差距的。但是哈耶克的理论对我国财政税收的法制建设和社会主义市场经济体制的完善仍然是颇具启示意义的，首先，在税法层面应坚持税收的中性原则，避免整体税收的过度累进性对市场的资源配置造成扭曲。其次，在财政法层面，立法机关应逐步将政府的财政开支受控在严密的法律规范之中，并且每年确定预算的总额应受到税收收入的限制。
[参考文献]
[1] 邓正来.规则·秩序·无知:关于哈耶克自由主义的研究〔M〕.北京:三联书店,2004.
[2] 〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由 (第一卷)〔M〕.邓正来,等.北京:中国大百科全书出版社, 2000.
[3] 〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由 (第二、三卷)〔M〕.邓正来,等.北京:中国大百科全书出版社, 2000.
作者信息：程雪（1985—），男，天津市人，天津财经大学法学院经济法学2008级硕士研究生，研究方向：宏观调控法
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电子邮箱：chengxuelawyer@foxmail.com
包头市禁毒条例
内蒙古包头市人大常委会
包头市禁毒条例
包头市人民代表大会常务委员会
（1999年5月11日包头市第十届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，1999年7月31日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十次会议批准）
第一条 为了严厉打击毒品违法犯罪活动，保护公民身心健康，维护社会治安秩序，创建无毒害城市，根据《全国人大常委会关于禁毒的决定》、《内蒙古自治区禁毒条例》和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。
第三条 本条例适用于本市行政区域内的一切组织和个人。
第四条 禁毒工作实行专门工作与群众路线相结合，教育与惩处相结合的原则，坚持有毒必禁、贩毒必惩、种毒必究、吸毒必戒。
第五条 禁毒是全社会的共同责任，实行综合治理。
各级人民政府领导禁毒工作，建立和实行禁毒工作责任制。
一切国家机关、社会团体、企事业单位以及嘎查（村民、居民）委员会都负有在本辖区、本系统、本单位禁毒的责任，应当落实禁毒责任制，开展创建无毒害社区活动。
禁毒工作所需要的经费，纳入财政预算，专款专用，不得挪作他用。
第六条 公安机关是禁毒工作的主管部门。司法、财政、工商、教育、卫生、医药、海关、铁路、民航、交通等部门，应当按照各自职责，配合公安机关做好禁毒工作。
第七条 全社会应当深入开展禁毒宣传活动。
广播电视、新闻出版、文化等部门应当开展经常性的禁毒宣传。
工会、共青团、妇联等组织应当在各自的职责范围内开展禁毒宣传教育。
各级各类学校应当对学生加强禁毒知识的教育。
第八条 药品的生产、销售单位和医疗机构，在麻醉药品和精神药品的生产、供应、运输、使用等过程中，应当严格执行国家的有关规定。禁止任何单位和个人未经批准生产、经营、销售国家管制的药品。
第九条 凡储存、经营、运输或者生产、科研、教学、医疗需要使用醋酸酐、乙醚、三氯甲烷等麻醉药品原料的，必须符合法律法规的规定。
第十条 从事旅馆、娱乐、饮食服务、交通运输、出租房屋的单位和个人应当把禁绝毒品作为经营管理的一项重要内容。发现走私、贩卖、运输、制造、吸食、注射毒品等违法犯罪活动，必须向公安机关报告。
第十一条 禁止一切组织和个人非法种植罂粟等毒品原植物。各级人民政府要切实负起禁种责任，落实禁种措施。
第十二条 禁止在食品、饮料中掺入罂粟壳等毒品。
第十三条 吸食、注射毒品的人员，由公安机关强制戒毒，戒毒费用自理。
县级以上公安机关在执行强制戒毒决定时，应将《强制戒毒决定书》送达强制戒毒人员，并在三日内通知家属或者监护人、所在单位及其居住地公安派出所。
第十四条 强制戒毒期限为六个月，自入戒毒所之日起计算。
强制戒毒期满仍未戒除毒瘾的，经原决定强制戒毒的公安机关批准，可以延长强制戒毒期限一至六个月，执行强制戒毒期限连续计算不得超过一年。
第十五条 对于强制戒毒后又复吸、注射毒品人员，一律实行劳动教养，并按规定继续戒毒。
劳动教养期限为二至三年。
第十六条 对下列吸食、注射毒品人员，责令其限期自行在戒毒所外戒毒：
（一）患有传染病或者其他严重疾病的；
（二）怀孕或者正在哺乳自己未满一周岁婴儿的；
（三）其他不宜在所内戒毒的。
上述人员由公安机关向本人和其家属发出戒毒通知书，由其居住地公安派出所负责监督管理。
第十七条 戒毒所对强制戒毒人员应当采取必要的保护措施，防止发生伤亡事故。
戒毒所对因毒瘾发作可能发生自伤、自残或者实施其他危害行为的戒毒人员，可以采取保护性措施。
第十八条 戒毒人员在戒毒所戒毒期间，因毒瘾发作引发疾病的，戒毒所应当及时医治和抢救，并通知其家属。经医治和抢救无效死亡的，由县级以上公安机关负责作出法医鉴定，经同级人民检察机关检验，并书面通知其亲属认领尸体，逾期不认领或者无人认领的，由公安机关拍照后
处理。
公安机关应当将死亡鉴定等有关情况报上一级公安机关备案。
第十九条 戒毒所可以组织戒毒人员参加适度的生产劳动。
劳动收入及支出，应当单独建账；劳动收入用于改善戒毒人员的生活和医疗条件。
第二十条 强制戒毒或者劳动教养期满的，应当依法解除强制戒毒或者劳动教养，发给解除强制戒毒或者劳动教养证明书，并通知其居住地公安派出所、家属、所在单位。
第二十一条 对强制戒毒或者劳动教养期满出所的人员，应当做好衔接帮教工作。由居住地的苏木、乡（镇）、街道办事处，嘎查（村民、居民）委员会，公安派出所民警，家庭成员或者亲属组成帮教小组对戒毒人员进行管理、教育、监督。
各单位对解除强制戒毒或者劳动教养的职工，应当组成帮教小组，落实帮教措施。
公安派出所对解除强制戒毒或者劳动教养的人员，应当建立定期尿样检测制度，检测结果应当存入检测档案。
第二十二条 吸食、注射毒品人员在未戒除毒瘾前，不得从事对生命财产和公共安全负有重大责任的工作。
第二十三条 有下列行为之一的，依照国家规定实行劳动教养，可以并处3000元以上10000元以下罚款：
（一）毒品犯罪行为情节显著轻微的；
（二）容留他人吸食、注射毒品的；
（三）非法出售、运输、邮寄、托运、携带罂粟种子、罂粟幼苗或者其它毒品原植物种子、幼苗的；
（四）威胁、欺骗他人出售或者为其注射国家规定管制的麻醉药品或者精神药品的；
（五）威胁、欺骗、强迫他人开具国家规定管制的麻醉药品、精神药品处方或者购买证明的；
（六）种植毒品原植物，经教育不改的；
（七）在食品、饮料中掺入毒品，处罚后仍不改正的；
（八）明知他人是吸食、注射毒品违法犯罪人员，而为其注射毒品的；
（九）对检举、揭发毒品违法犯罪人员或者对禁毒工作人员打击报复的。
上述行为中，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 对单位有下列行为之一的，按下列规定处罚：
（一）非法运输、邮寄、托运、买卖、储存、使用罂粟籽、罂粟壳的，由公安机关处以10000元以上30000元以下罚款；
（二）在销售的食品、饮料等食物中，掺入罂粟壳等毒品的，由公安机关处以20000元以上50000元以下罚款；
（三）明知进行毒品违法犯罪活动还为其提供方便条件的，由公安机关处以30000元以上50000元以下罚款；
（四）非法生产、经营、配制、进出口国家规定的麻醉药品和精神药品的，由卫生行政管理部门没收全部麻醉药品、精神药品和非法收入，吊销生产、经营、制剂许可证，并处非法所得5至10倍的罚款；
（五）依法生产、运输、经营、使用国家规定管制的麻醉药品、精神药品的，违反有关规定，致使麻醉药品、精神药品被盗、被骗取的，由公安机关责令停业整顿，并处5000元以上10000元以下罚款；
（六）发现走私、贩卖、运输、制造毒品违法犯罪行为知情不举或者不采取措施予以制止的，由公安机关处以3000元以下罚款。
对本条第（一）、（三）、（四）项所列单位的主要负责人和直接责任人，处3000元以上10000元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对本条第（一）、（二）、（三）、（四）各项所列单位的非法所得和非法物品，一律没收。
第二十五条 包庇毒品违法犯罪的由公安机关处以1000元以上3000元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 违反国家规定生产、经营、运输、储存醋酸酐、乙醚、三氯甲烷等麻醉药品原料的单位，对其主要负责人和直接责任人，由公安机关处以1000元以上5000元以下罚款。
第二十七条 对查获的毒品、毒品违法犯罪的非法所得以及由非法所得所获得的收益，一律由公安机关登记、没收。没收的毒品和吸食、注射毒品的器具，依据国家规定销毁或者作其他处理。
罚没款一律上缴国库。
第二十八条 单位和个人对依据本条例规定作出的行政强制措施决定或者行政处罚决定不服的，可以依照法律规定申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议、不提起诉讼、又不履行行政强制措施决定或者行政处罚决定的，作出决定的机关，可以依法强制执行或者申请人民法院强制执行
。
第二十九条 各级人民政府或者上级行政主管部门对在禁毒工作中成绩显著的单位和个人及检举、揭发毒品违法犯罪的有功人员给予奖励。
第三十条 一切国家机关、社会团体、企事业单位违反本条例有关规定，或者在禁毒工作中不履行应尽职责的，由本级人民政府或者其上级行政主管部门对单位主要负责人和直接责任人给予行政处分。
第三十一条 禁毒工作人员滥用职权，徇私舞弊，玩忽职守的，所在单位及其上级行政主管部门应视情节给予行政处分；触犯刑律的，应依法追究刑事责任。
第三十二条 本条例自公布之日起施行。
（1999年7月31日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）
内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十次会议决定，批准包头市人民代表大会常务委员会报请批准的《包头市禁毒条例》，由包头市人民代表大会常务委员会公布施行。
1999年5月11日
