如若说审判是通过司法裁判对正义的矫正和再分配，那么对审判的管理便是对司法自身所分配正义的再矫正。司法是通过裁判的形式对社会矛盾进行管理、调和与钝化进而参与到社会管理的进程中来。而审判管理是对司法自身的再管理，对司法所生产的矫正型正义、分配型正义再矫正、再分配。审判本身是一项严肃的诉讼活动和司法过程，因而审判权的运行必然要遵循诉讼自身的规律和司法所特有的运行轨迹。但当审判偏离司法的运行轨道和诉讼规律，正义自然无法得到矫正，对审判的管理也就变得需要、可能和迫切。本文拟通过考察审判流程生产正义的低质效、基于审判管理视角的分析和诉讼化改造探寻正义的实现路径。全文分为三个部分：第一部分从司法实践考察正义的低质效。第二部分则重点从法律规范和法官素质等分析正义无法兑现之因。第三部分基于审判一体化的视角，寻求正义的改进和优化路径。
一、问题的提出：审判流程生产的正义低质效
1、审判所输出的正义质量赤字
质量赤字是指审判系统所生产和向社会输出的正义低质量。低质量的正义主要表现在实体和程序上。即在实体或结果上，正义没有归位而是错位、越位；在程序上，没有遵守程序原则或程序法的相关规定。低质量的正义可能在结果上是公正的，但严重违反了程序法的相关规定，或者遵守了程序法的相关规定，但未能发现客观真实而造成冤假错案。即使实体处理和程序准则都得到严格恪守，但证据采信和裁判说明不够透彻清晰而引发受众的严重不满，我们仍认为正义还是没有完全得到再矫正和再分配，司法的过程不是失败即为低质。正义的低质量不仅表现为个案上的努力，也可能凸显为普遍的追求，即司法系统所生产的裁判在时间和空间尺度上的统一与协调。部分案件实体结果处理上没问题的，但程序上经不起推敲或程序也无瑕疵，但因为裁判文书缺乏说理而无法被当事人、律师等受众接受、信服及信赖。如此工序所生产的正义均是低质的，都不是司法本应具有的品质。另外，正义生产的低质也可能表现为个案的合理性拷问与普遍追求上的不协调，即司法或裁判尺度在时间与空间上的不统一。往往很多相似案件在此法院认定侵权，在彼法院即可能被否决，只是因为法院的变更，王海系列打假案便是重要的佐证。甚至相似的案情与基本事实，适用同样的法律在此时可能被判决支持，而在彼时却可能被判决驳回，只是因为法官的更换或时间的单纯性推移。二审案件的过高改判率是审判尺度在空间上不统一最佳例证。以笔者所在的X市法院为例，经过笔者的有效统计和归类整理，近三年(2008-2010)，辖区内基层法院上诉到该院的民商事案件改判率达到了40%之高[①]。显然司法个案的错判是正义输出的不力和赤字表现，但个案努力与普遍性追求上的不协调、不统一更让人诟病，更难以公众接受，司法自身的权威也就难以树立，裁判的解释力、说服力也难以得到彰显。司法的社会认同感无法有效提升。
2、审判所输出的正义效率低下
迟到的正义显然是非正义。正义迟到往往意味着正义自身的效用递减直至无效。我们可以设想下，当冤假错案铸就之时，当事人已经被判处死刑或无期徒刑，被告人的生命或自由已经被剥夺，显然通过改判将正义纠正，被告人的自由和生命因为正义的迟到难以再恢复原貌。另外，比如当事人急需通过司法的救助和确认获得赔偿而治病等，那么司法的繁琐、拖沓下的正义显然对于当事人来说是远水不解近渴。因而迟到的正义往往是非正义。
（1）审判所输出的效率低下首先表现在整体或宏观上结案不均衡或突击性结案。查阅司法统计的相关数据可知，大部分的法院和法官都能够在年底将所有新收、承办的案件结案，但是仔细对比各个季、各月份的结案数，我们会发现结案严重不均衡在全国法院都是一个通病，突击性结案在每个法官身上都有或多或少的印证与痕迹[②]。突击性结案显然不是司法的本来面目，亦无法向当事人、社会输出可期待的正义。突击性结案让很多对正义渴望、期待已久的当事人苦苦煎熬，让社会对司法的不力批评和质疑声不断。
（2）在个案或司法的微观运作上，司法所输出的低效率也是显而易见的。众所周知，往往很多案件需要通过一拖再拖或反复的改判、重审、上诉等繁杂的程序，正义才会降临。而对于饱受折磨的当事人显然无法对司法的低效运作满意。以笔者所了解的行政审判为例，按照诉讼法的相关规定，行政诉讼一审结案期为3个月，二审结案期为两个月，但在司法实践操作中，无论案件难易程度、法律关系繁简与否等一切可能影响审判效率的因子，承办法官或案件主办人往往都拖到最后下裁判，二审不开庭案件的合议更是如此。从个案的时间运转上来看，司法的低效是显而易见的乃至不言而喻。在微观运作上，司法的低效还可能表现为大量的案件需要穷尽所有的诉讼或司法程序才能实现正义的降临。这种繁琐的运作一方面可能是因为当事人对诉讼资源或司法程序的滥用，即使案件实体或程序的运作上公正的，但当事人仍希望通过不断的上诉、申诉等司法程序穷尽所有可能救济渠道以实现其目的获得额外的利益。最典型的如，很多关于道路交通事故导致的保险纠纷，无论一审裁判结果如何，保险公司作为赔偿人无一例外、义无反顾地会选择上诉[③]，通过上诉拖延来延缓裁判的履行时间或者争取调解时间以争取更有利的诉讼利益。因为当保险公司大量、频繁地应对道路交通人身损害赔偿纠纷时，其已经有专业的律师或专职法律人员应对，已经有足够的司法经验和丰富技巧应对，通过上诉等程序的拖延，可能为自己理赔争取更多的时间，更长的资金周转期。这是一种典型的诉讼资源滥用，通过恶意性上诉获得诉外利益而非因为司法不公寻求上诉等渠道获得更多、更优质的正义。当然个案穷尽所有上诉、申诉、审判监督等程序也可能是因为司法不公而衍伸出来的低效正义而非当事人对司法资源的滥用或恶意性上诉。这种因为原判决的错误或瑕疵需要通过上诉、申诉等程序进行再矫正来获得的正义是曲折性正义，正义虽然在最终实体结果上获得了满足，但生产的流程或实现的过程显然是太漫长了，也即正义的实现是低效率的
二、原因的解析
1、审判的腰斩与异化
审判是一个连续性的司法过程，亦是审与判的一个有机结合体。但目前的司法实践中，大量的审判是被腰斩和分割的。最典型的如审委会制度对审判的人为性切割。按照人民法院组织法的相关规定，审委会是通过听取承办人对案件的描述和分析、对卷宗查阅等方式进行集体表决的[④]。这种决策模式的最大优势在于集中了法院优秀的头脑和充分发挥了集体决策的优势。但弊端也是显而易见的。比如往往审委会的委员都是不直接参与开庭的，也就当然无法听取当事人及其代理人或辩护人的陈述与辩论，审委会委员只是通过简单的查阅卷宗和听取承办法官的陈述就判案而不审理是对审判有机体的人为性切割。这种切割将审判分离，导致审者不判、判者不审的司法扭曲。审委会这种运作模式对司法正义的实现有不少的负面实现。首先，这种集体化的决策模式模糊和淡化了审判者的责任承担，比如经过审委会之手铸就的冤假错案，可以说大部分审委会委员都是有不可推卸的责任，都有责任无异于都无责任，大家都不需要承担承担顶多也是将这种集体性决策恶果由承办法官一人独自承受，责任的淡化与模糊显然无法督促审委会委员认真办案。其次，审委会委员只是通过阅读卷宗和听取承办法官的陈述裁判而不直接审理案件是对审判的机械切割，违背了直接原则和辩论原则。因为按照审判的基本原理，直接听取当事人及其诉讼代理人等地陈述和辩论是裁判出炉的必经程序，而审委会这种判不审的司法决策模式显然有悖于诉讼和审判原理[⑤]。第三，这种集体性的决策模式也作为案件的承办法官可以“审者不判”。笔者以为这种案件审理模式不仅不利于督促审判人员加强学习主动提高审理能力和水平，反而助长了其对审委会的依赖性和放松自我学习的惰性。我们站在承办人的角度，承办法官遇到疑难复杂案件完全可以通过依赖和求助于审委会，而丧失学习和自我提升的动力。另一方面，即使承办法官通过自我加压和刻苦钻研寻求的司法结论因为审委会的否决同样无再次钻研的动力与可能。因而由此看来，如审委会这种对审判有机体人为分割的审判运作模式显然是制造冤假错案或司法输出正义的低质量的重要源头。我们不能把所有的正义质量赤字都归结于审判有机体的人为切割，但这无疑是无法回避的问题。当然，对审判有机体的切割，对合议庭的虚化肯定不只是局限于审委会，还有合议庭的自我蜕变和内部空心化亦是重要的正义质量赤字根源。当下，合议庭正在丧失其合议机能而被蜕化为一人庭或普遍性的独任审判。很多合议案件成为承办法官的基本任务或自留地，其他参与案件的合议成员无需做任何合议的工作，而只需在开庭时参加庭审。而所谓的案件调解、意见出具和裁判的作出基本上是承办法官一人在辛勤、孤独劳作。当然更极端的，有的非案件承办合议庭成员连卷宗也不阅，干脆在法庭上睡觉或胡思乱想而假装在开庭。合议庭合而不议是合议庭机能蜕化乃至丧失的重要表征。
2、法律规范的可操作性差与部分法官低素质的汇合。法律规范的自身不规范与部分法官低素质所汇聚的洪流是造就司法低质效的另一源头。法律规范的不规范导致其自身的可操作性差，导致司法人员无所适从。比如法律自身之间大量的错位、矛盾性规定，法律规定过于笼统或模糊而无法操作。最典型的如刑法，在量刑规范化未出台和推广之前，刑法的很多量刑条款因为幅度过大而导致法官自由裁量尺度明显过大致使大量的案件无法同质化裁判，即裁判尺度未能在时间和空间上有效统一。如若撇开法官的低素质，法律规范的不规范、条款的相互矛盾、自由裁量权过大完全可以通过法官运用司法推理、法律论证和漏洞填补等法律方法有效整合与弥补。可是当下的司法却屋漏偏逢连夜雨，法律规范的不规范与法官的大面积低素质不期而遇。自然正义的低质效也是在所难免了。也即笔者在此论述的法官低素质是指那些未能接受科班、专业的法律训练，运用司法的方法或法律方法对法律进行解释、漏洞填补。法官的这种大面积低素质是由于历史原因所造成的。据苏力教授对法官素质和来源的考察，文革后进入法院的相当部分是没有接受过系统、科班法律教育的[⑥]。因为文革结束后，整个国家百废待兴，公检法等司法机关在砸烂后的一盘废墟上重建，法律人才奇缺，因而整个的司法系统补充了大量的非法律人才，而这些人到今天正是风华正茂，占据审判要岗的法官。历史地看，这些人为文革后司法的恢复和重建作出了不可磨灭的贡献，但客观的讲，因为国家法制进程的快速推进和依法治国方略的急速前进，这些审判业务骨干因为未曾接受过系统、专业的法律教育而无法有效运用司法方法和技术进行系统、严密的司法推理对法律作出恰当的解释而最终无法向社会输出高质量的正义。
3、法官案件审判质量无一套科学、客观与严密的评估机制。司法裁判尺度不仅需要在时间上统一，也要在空间上有效协调与平衡。但目前司法的客观实际是，法官办案只要不是冤假错案就无需与先前的判决或其他法院的裁判保持大体的一致与平衡。在横向的地理纬度上，大量的案件在不同地域的法院或不同级别法院裁判会得到截然不同甚至对立的结论。不同级别法院裁判的迥异可以通过上诉程序和出台相关规范性文件或司法解释在一个司法区内得到统一，但两个互不隶属的同级别法院裁判因为无法通过上诉程序等得到统一而无法在同时段内相统一。最典型的如王海系列打假案，其在天津法院与北京法院所得到的裁判结果完全是对立的[⑦]。在纵向的历史维度来看，法官所承办的案件无需要同先前的裁判保持必要或大体的一致。即在同一个法院，此法官与彼法官因为学识背景、立场或对法律理解的差异而对相似或类似的案件在结论上不能保持大体的一致。因为在当下的审判体制，法官判案只需要依据事实和法律而无需参照先前的裁判。 案例指导制度的缺失，缺乏一套严密、科学的案件审判质量评估机制尤其是横向与纵向的比对，司法裁判尺度无法统一也就是在所难免的事情了。当然，案例指导制度的探索，以法官群体为主要作者和读者的案例参照、司法尺度探讨、审判经验交流为主要目的《人民司法》（案例版）等杂志的有益尝试亦是推进司法尺度在时间和空间上协调和统一的重要制度化努力。这些探索和尝试正在逐步改善司法尺度差异过大的问题。
三、路径的探寻：审判一体化
审判一体化不仅是对审判有机体本来面目的回归与恢复，亦是改进正义生产模式的重要路径。审判一体化反映在诉讼链条上是对合议庭的诉讼化改造，反映在法院运转机制上是内部高度专业化及分工协作，反映在整个的司法系统来看便是裁判尺度在时间与空间上的同质化。
1、审判一体化的诉讼模式--合议庭诉讼化改造。合议庭是人民法院组织法规定的最主要审判组织与审判形式。按照人民法院组织法的规定案件审理主要有独任制、合议制和审委会决策制三种模式。其中合议制模式不仅是独任制、审委会制的基础，亦是最主要的案件审理模式。即案件通过合议是审理模式的常态，而独任制与审委会制均是其变形，即案件审理模式的非常态或者变态。一般案件趋向于简单化，我们会采取合议制的变式即独任制，而案件趋向于复杂化则倾向于采取审委会决策模式。但目前的司法实践或现状是合议制被认为的空心化即大量本该适用合议制的案件被人为地扭曲为独任审判或者本该通过合议庭决策的案件因为审判人员素质低下或偷懒而依赖于审委会决策。合议庭蜕变为一人庭或独任制审判最明显的表现便是很多非案件具体承办人员的合议庭成员在开庭前不阅卷，不参与调解，只是装模作样地参加下庭审。显然这种合而不议制的合议模式等同于将合议庭抽空了，合议庭空心化也是在所难免。合议庭的空心化削弱了合议制发挥集体优势的功能，而与独任制审判旨趣无差。这与合议庭的诉讼模式大相径庭，合议庭被空心化还表现为决策权被审委会的蚕食。即很多根本无需通过审委会讨论的案件因为承办法官偷懒而不钻研法律或规避责任承担而拿不定主意等因素而强行通过审委会集体性决策。审委会决策固然有发挥其集体智慧的优势，但审委会是合议庭的扩大与变形而非审判组织的常态。案件无论大小、难易程度都提交审委会，不仅审委会无法消化和承受，也无必要。但实际的司法运作中，因为审委会模式可以将司法责任转移或泛化等原因，合议庭自动放弃案件的决策权而让位于审委会亦是合议庭被虚空化的重要表现。因而笔者以为针对合议庭的空心化，应当让合议庭进入实体化运作模式复归合议庭本有的决策功能。一方面，在合议庭的内部运作上，应当防止合议庭蜕变为一人庭或独任庭，可以考虑对案件审判权进行横向分割。通过将审判分为事实审、证据审和法律审三审，实现合议庭成员之间的相互监督和制约。这样将职权和责任通过横向切割实现细化，有利于明晰每一位合议庭成员的权责利。通过对案件的事实认定合议、法律适用合议及证据审查合议让审判的每一个环节都能得到有效地合议，也让所有合议庭成员都共同负担对案件的质量保证而不是只要合议庭成员为非案件具体承办人就无所事事或可以高枕无忧。另一方面，在合议庭的外部机制上，可以考虑将合议庭扩容。即根据案件的具体情况和和特殊需要，对不同的案件进行分门别类地配置相应的合议庭规模及对结构做特殊处理。以往我们大部分的案件都是由三名审判人员组成合议庭（在基层法院一审案件还可能有一至两名人民陪审员加盟），即可能因为审判员数量的有限或一种司法的惯性所致，几乎所有的案件都是由三名成员组成合议庭。但人民法院组织法并未归合议庭的规模进行强行限制，只要是三名至七名或九名的单数均可。因而笔者以为应当打破思维定势，扩大合议庭的规模并优化其结构。比如对于疑难、复杂案件可以吸收审委会专职委员、资深审判员加盟，将合议庭扩大为七人或九人，以便在保持合议庭成员直接听取当事人及其诉讼代理人陈述和辩论优势的同时，又巧妙地嫁接了审委会的集体决策优势，而对于高度专业性、技术性的行业则完全可以吸收专家学者以人民陪审员的形式加盟以便应对复杂的技术问题保证审判质量及专家当事人的信任感和对裁判的认同感[⑧]。比如涉及城市规划的行政案件，可能里面的证据充斥着大量的图标和专业术语，作为不具备专业知识的审判人员不是一头雾水就是不知所云，而专家类的人民陪审员则可以弥补这个缝隙，让合议制审理模式疏而不漏。合议庭的扩容和结构优化不仅可以实现合议制与审委会决策制的双重优势，也再案件审理模式上打通了审与判的隔阂与鸿沟，真正实现了审判一体化，也从根本上保证了审判质量
2、审判一体化的管理机制--分工与合作并进的协作式正义生产机制。审判一体化不仅仅要强调协作，更追求分工。因为只要在高度分工的基础上合作，协作才有价值。只有分工才有合作的必要，而合作是对分工的整合。著名文学家韩愈曾经有个著名的论断--闻道有先后，术业有专攻。审判本身即是一种高度专业化的技术性工作。审判技术体系庞杂，内容丰富，在现代社会高度分工的情势下，没有任何一个审判员可以精通所有的审判类别与领域。因而对审判有机体进行切割与分工是必然趋势。而现在审判中流弊的重要表现是审判的大杂糅无明确的分工，无长时段的打磨与专业积累，审判人员无法有效实现对该类审判的熟练化操作乃至精通。按照英国大法官柯克的理解，审判技术是一门实践理性而非自然理性或理论理性。即审判技术需要长期的打磨与锤炼才能掌握。而美国著名法学家霍姆斯也有相似的论断，即法律的生命在于经验而非逻辑。这个论断并不意味着法律或法官是不讲逻辑的，而是说法律需要大量的经验不断延展、不断丰富。而这些司法经验正是审判人员最宝贵的智力财富。现实的司法实践是，我们的法官无法实现专业化分工，自然合作也就是缘木求鱼了。频繁地法官轮岗，跨专业的换岗，法官疲于应付大量的程序性、事务性工作都是对法官专业化的致命伤害。因而笔者不赞成在法院系统内部甚至是在系统外进行大规模频繁地轮岗与干部交流，因为交流到其他不同种类的审判岗位甚至是完全放弃审判行业无异于让先前所积累的宝贵审判经验付之东流[⑨]。同时审判人员疲于应付大量程序性、事务性的工作亦是对审判工作专业化的伤害。在法官未能职业化的情境下，法官不仅需要开庭审理和裁判案件，还有从有限的时间里挤出大量的闲暇用于送达法律文书、交换证据等程序性工作，甚至参加文艺汇演、各种各样的知识竞赛、歌咏比赛等事务性工作。我们很难想象一个法官在此情此景下能有精力和功夫专心研磨庭审技能和裁判艺术。因而审判专业化也就成为黄粱一梦，而缺失专业化基础的审判一体化无异于无本之木、无源之水。在假定一个审判人员的可用时间总量是有限的情境下，审判人员用于事务性和程序性工作时间增多，用于揣摩庭审和研究裁判技术的时间必然会减少。因而笔者以为可用考虑在法院内部建立一站式案件管理中心，由一站式案件管理中心负责所有的程序性和事务性工作，为审判人员腾出时间和空间去揣摩庭审和研究裁判技术。同时一站式案件管理中心还要对案件性质、庭前调解、繁简分流审判流程动态管理作出合适的判断与恰当的安排。因为只有案件管理中心对案件的难易复杂程度作出合适的判断才能为合议庭的规模选择一个合理的界定，只有案件管理中心对审判流程进行动态化的监督，才能防止突击性结案，保证均衡式样结案。
3、审判一体化的审判体制--裁判尺度的同质化进路。
裁判尺度的同质化不仅是审判一体化在整个司法系统的宏观式布局，也是最终实现司法正义的普遍性追求与制度化努力。只有在个案正义的基础上实现正义的普遍化即裁判尺度的同质化，正义的改进才能说是得到了系统性的覆盖和全面性的推进。笔者以为构建审判一体化的审判体制应当遵循裁判尺度的同质化进路，即构建案例指导制度，普及法律思维与法律方法与推进司法规范化建设。
（1）稳步构建案例指导制度。我国不是判例法法系国家，因而法官判案无需遵循先例，也不必强制参照先前性裁判。但案例指导制度的建设有助于推进我国吸收判例法法系的优点，由成文法国家转型为成文法与判例法齐头并进的国家。因为判例法是统一裁判尺度的重要思路，虽然现行司法体制下法官裁判无需要尊重先例，但事实上最高人民法院在其《统计公报》上定期公布的案例，以法官群体为主要作者和读者的《人民司法》杂志的强势发行与推广，大量的法官在茶余饭后或裁判之前都翻阅其中的案例以便为自己的裁判结论寻求实践上的支持或理论的补充，因而事实上，法官裁判参照《最高人民法院统计公报》或《人民司法》上的案例无疑是推进裁判尺度在空间上同质化的重要方法。以相关的案例杂志发展等推进案例指导制度建构不失为统一司法尺度，让正义普照大地的一种可依循进路。
（2）大面积普及法律思维与法律方法。法律思维是法官等法律人所特有的区别日常生活逻辑而在法律基石上建构的一套思维系统。法律方法是法律思维的外化，在案件审理中的具体性运用。法律思维是法律方法所依托的思维基础。法律思维要求法律人能分辨客观真实与法律真实，能够以现行法为逻辑起点，将程序性规范前置于实体性规范。而法律方法则要求法官在不断留恋往返于案件事实和法律规范之间，寻找两者的最佳契合点。在法律相互冲突之间做出判断与选择，在法律空白或缺失之际，法官能够像立法者一样思考进行漏洞填补，并在裁判理由中说服裁判的受众对象，立法者在遇到此类情况也是如此思考和决断。由此看来法律思维与法律方法在法官群体的大面积普及，有助于所有审判者在面对法律冲突或法律空白时能作出大体一致的判断与抉择，以保障裁判尺度在空间上更广阔的统一或同质化。因而法律思维的普及，法律方法的运用能够契合统一裁判尺度的需要，普及法律思维与法律方法不失为统一裁判尺度的重要依赖路径。
（3）全面推进司法规范化建设。司法的规范化建设指模糊性规范具体化以明晰法官的权责利和裁判的边界，通过规范法官的庭审方式、调解技巧、裁判理由等促使裁判尺度的同质化。在全国法院系统正式推广的量刑规范化建设已经向我们展示了司法规范化的巨大魅力和良好成效。按照量刑规范化在在统一量刑尺度取得的巨大成果，我们完全可以将其扩大至整个司法领域，即所有的案件和司法的细节以规范化的形式将其规范、具体以压缩法官过大的自由裁量权和随意性裁判。司法规范化不仅仅局限于统一量刑尺度，也将违约尺度、侵权尺度等纳入裁判同质化的视野，我们希冀通过司法规范化建设将模糊的规范清晰化、具体化，将裁量权过宽的法律条款收窄，将混沌的裁判理由规范性展示在裁判文书的受众对象面前。依据量刑规范化在量刑尺度统一上取得的巨大成效及司法规范化的逻辑，笔者相信通过全面推进司法规范化建设完全可以为裁判尺度的同质化添一份光、增一片彩。
参考文献
[①] 数据来源于X市法院历年司法统计资料。
[②] 张金浪：反思与回应：均衡结案之中国式困境，载天涯法律网。
预算外资金管理实施办法
财政部
预算外资金管理实施办法
1996年11月18日，财政部
第一章 总 则
第一条 根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）的要求，特制定本实施办法。
第二条 预算外资金，是指国家机关（即国家权力机关、国家行政机关、审判机关和检察机关，下同）、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构（以下简称“部门和单位”），为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。
事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不属于预算外资金，必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行统一核算。
第三条 预算外资金是国家财政性资金，由财政部门建立统一财政专户，实行收支两条线管理。预算外资金收入上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划，从财政专户中拨付。
第四条 部门和单位在收取行政事业性收费和基金时，应按隶属关系使用中央和省级财政部门印制或监制的票据，严格按照财政部有关行政事业性收费票据管理的规定执行。
第五条 本办法适用于有预算外资金收支活动的所有部门和单位。
在国家财政建立社会保障预算制度以前，社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理，具体办法另行制定。
第二章 管 理 体 制
第六条 财政部门是预算外资金管理的职能部门，依照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理，按预算外资金的用途分类进行核算。
第七条 财政部负责管理与财政部直接发生预算缴拨款关系的国家机关、事业单位、社会团体（以上均含直属单位，下同）和企业主管部门（集团）预算外资金的收取、安排和使用，并对预算外资金收支计划和决算进行审批。
第八条 地方财政部门负责管理与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的各级地方国家机关、事业单位、社会团体和企业主管部门预算外资金的收取、安排和使用，并对预算外资金收支计划和决算进行审批。
第九条 各级财政部门要按预算级次对本级各部门和单位的预算外资金实行统一的财政专户，建立健全收支两条线管理制度，并对预算外资金收支活动进行管理监督。
第十条 财政部驻各地财政监察专员办事机构对所在地的中央单位预算外资金的收入来源、上缴中央财政专户、使用范围等情况进行监督管理。
第十一条 各部门和单位的行政事业性收费要严格执行中央、省两级审批制度；政府性基金按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批。
第三章 资 金 来 源
第十二条 预算外资金包括以下未纳入财政预算管理的财政性资金：
（一）根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金（资金、附加收入）和凭借政府职权筹集的资金等。
（二）按照国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和计划（物价）部门共同审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费收入。
（三）按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金（资金、附加收入）。
（四）主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。
主管部门是指独立核算的企业、事业单位和社会团体的行政主管机构（含各级代行政府管理职能的总公司和行业性组织）。
（五）用于乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金。乡自筹资金和乡统筹资金是指乡（镇）政府按照国家政策规定筹集的、由乡（镇）政府用于本乡（镇）经济建设、事业发展、公共福利等方面的资金。主要乡包括（镇）企业上缴的利润、事业单位上缴的收入和向个人筹集的乡统筹费等。
（六）其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括以政府名义获得的各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派住境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。
第十三条 部门和单位要严格按照国家法律、法规和规章所规定的范围和标准，收取和提取预算外资金。任何部门和单位不得违反国家有关规定擅自设立收费、基金项目、随意调整范围和标准。
第十四条 部门和单位的预算外资金收入，必须由本部门和本单位的财务部门集中管理，按规定向财政部门或上级主管部门缴付，不得坐收坐支，私设“小金库”。
第四章 财政专户
第十五条 财政专户是财政部门在银行设立的预算外资金专门帐户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户，分别办理中央和地方预算外资金的收缴和拨付。
第十六条 部门和单位经财政部门批准，可在指定银行设立一个预算外资金收入过渡帐户。收入过渡帐户只能发生预算外资金收入上缴款项，由部门和单位按照财政部门的有关规定及时将收入过渡帐户中的资金足额上缴财政专户。逾期未缴的，由银行从部门和单位的收入过渡帐户中直接划入财政专户。
第十七条 部门和单位只能在一家银行设立一个预算外资金支出帐户。支出帐户只能接纳财政部门从财政专户中拨付的预算外资金支出款项，由部门和单位按规定用途使用。
第十八条 专项用于公共工程和社会公共事业发展的基金、收费，以及通过政府信誉建立的社会保障基金等结余可结转财政专户下年专项使用。
财政专户中的其他预算外资金结余，经同级政府批准，财政部门可按隶属关系统筹调剂使用。
第十九条 财政部门要加强财政专户管理，建立财政专户管理办法，完善预算外资金财务会计核算制度。部门和单位提出用款申请后，财政部门根据年度预算外资金收支计划、预算外资金收入上缴财政专户情况，及时核拨资金，保证其正常用款。
第五章 资金使用
第二十条 部门和单位的预算外资金，必须按照国家规定合理使用，并将预算外资金的各项支出用途在有关财务报表中反映说明。
第二十一条 具有专项用途的预算外资金要专款专用，财政部门不得用于平衡预算；用于经费支出方面的预算外资金，使用范围应严格按照财政部门的有关规定执行。超出使用范围的，须经财政部门批准。
第二十二条 部门和单位用预算外资金发放工资、奖金、津贴、补贴以及用于福利等方面的支出，必须按财政部门规定的项目、标准和范围执行。
第二十三条 部门和单位用预算外资金安排基本建设投资，要先经财政部门审查其资金来源，然后按国家规定程序报计划部门纳入基本建设投资计划，并按计划部门确定的投资计划和工程进度，由财政部门从财政专户分期拨付资金。
第二十四条 部门和单位用预算外资金购买专项控制商品，要报经财政部门审查同意后，按国家有关规定办理控购审批手续。
第二十五条 对专项用于公共工程、公共事业的基金和收费以及其他专项预算外资金，部门和单位要按计划和规定用途提出申请，经财政部门审核后，从财政专户中分期拨付资金。
第二十六条 乡（镇）自筹和统筹资金在使用时，要按规定专款专用，经乡（镇）政府审批后，由财政部门按计划从财政专户核拨。
第二十七条 部门和单位要严格按照财政部门的规定使用预算外资金，严禁将预算外资金转作部门和单位“小金库”或公款私存，更不得用预算外资金搞计划外投资、炒股票、炒房地产、进行期货交易以及投资入股等违法乱纪活动。
第六章 收支计划
第二十八条 财政部门要建立健全预算外资金收支计划管理制度，加强预算外资金收支管理，合理调控资金使用方向，统筹运用好预算内外综合财力，提高财政性资金的整体使用效益。
第二十九条 部门和单位应当按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划。在预算外资金收支计划中，具有专项用途的预算外资金收支要单独编列。支出计划应以收入计划为基础，防止收支脱节，少收多支或套取资金等作法。
第三十条 基层单位根据本单位预算外资金收入规模和支出需要，按财政部门规定时间编制下年度单位预算外资金收支计划，并报送主管部门，没有主管部门的单位直接报送同级财政部门。
第三十一条 主管部门在审核汇总所属各单位预算外资金收支计划的基础上，编制本部门年度预算外资金收支计划，并在规定时间内报同级财政部门核批。
第三十二条 财政部门要根据部门和单位的预算内资金和其他资金的安排，按照经费定额和开支标准，对主管部门上报的预算外资金收支计划进行审批。审批后的预算外资金收支计划作为年度预算外资金缴拨和考核的依据。
第三十三条 财政部门在审批各部门和单位预算外资金收支计划后，汇总编制本级年度预算外资金收支计划，并报上一级财政部门备案。
第三十四条 部门和单位的预算外资金收支计划经财政部门批准后，一般不作调整。在年度执行中，因国家政策调整以及机构、人员发生较大变化等，需要对收支计划进行修订时，须报财政部门批准。
第七章 决 算
第三十五条 预算外资金会计决算由部门和单位在年度终了后按照财政部门的要求编制。会计决算必须符合财务会计制度规定，内容完整、数字准确、报送及时。
第三十六条 主管部门对所属各单位预算外资金会计决算审核汇总后，编制本部门的会计决算，并在规定的期限内报同级财政部门审批。
各级财政部门要审批本级各部门和各单位的预算外资金会计决算，对不符合法律、法规和财务会计制度规定的，应及时纠正并予以调整。
第三十七条 中央级部门和单位的年度预算外资金会计决算，由中央各主管部门汇总编制并报财政部审批。各级地方财政部门汇总编制本级年度预算外资金会计决算，经同级人民政府审定后，逐级报送上级财政部门备案。全国预算外资金收支决算由财政部负责汇总并报国务院备案。
第三十八条 财政部门在汇总编制预算外资金会计决算时，要附有详细说明，正确反映预算外资金的收支结果，认真总结分析预算外资金管理中的经验和问题，并提出需要改进的措施。
第八章 监督与处罚
第三十九条 部门和单位要加强预算外资金的管理与监督，完善本部门和本单位预算外资金管理及核算制度，健全内部监督约束机制，定期对预算外资金的收取、使用和帐户管理等方面的工作进行检查。
第四十条 部门和单位应当接受同级或上级财政、计划（物价）、金融、审计、监察等有关部门的监督检查，按要求如实提供有关资料，执行有关部门提出的检查处理决定。
第四十一条 各级财政部门要加强对部门和单位预算外资金收入和支出的管理，建立健全各项收费、基金的稽查制度，认真检查部门和单位执行预算外资金收支计划的情况，定期向同级人民政府汇报预算外资金管理的有关情况，接受同级人民代表大会的监督。
第四十二条 各级财政、计划（物价）、金融、审计、监察等部门要根据国家政策和具体管理的要求，按照各自的职能分工，对各部门和各单位预算外资金收支活动进行检查和审计。
第四十三条 各部门和各单位预算外资金管理要严格执行国家有关规定，凡有下列行为之一的，均按违反财经纪律或违法行为进行处罚。
（一）隐瞒财政预算收入，将预算资金转为预算外资金；
（二）预算外资金收入不按规定及时、足额上缴财政专户，坐收坐支；
（三）擅自设立收费、基金项目，扩大征收范围，提高征收标准；
（四）不按规定使用中央或省级财政部门统一印制或监制的收费票据；
（五）瞒报预算外资金收入、转移资金，未经财政部门批准擅自设立预算外资金帐户和私设“小金库”、公款私存，搞计划外投资、炒股票、炒房地产、进行期货交易、投资入股以及滥发奖金、津贴和补贴；
（六）基本建设投资、购置专控商品等不符合规定的预算外资金支出；
（七）不按规定时间和要求编报预算外资金收支计划和决算；
（八）不按要求接受财政、审计、监察等部门监督检查；
（九）其他违反国家规定的行为。
第四十四条 财政、审计、监察部门要按照国家有关规定，对出现第四十三条行为之一的部门和单位予以处罚。
（一）属于第一、二款的，要将违反规定的收入全部上缴上一级财政。同时，追究有关人员和领导的责任，依据情节轻重给予行政处分直至撤销其职务；
（二）属于第三、四、五款的，违纪金额一律追回并上缴同级财政，并依照有关规定予以罚款，同时，还要追究有关人员和领导的责任，并依据情节轻重给予处分直至撤销其职务；
（三）属于第六、七、八款的，要相应核减以后年度的财政预算拨款或预算外资金支出，同时给有关责任人相应的处分；
（四）属于第九款的，要对单位财务人员及领导给予通报批评，责令限期改正。
第四十五条 对违反本规定情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究责任人的刑事责任。
第九章 附 则
第四十六条 本办法由财政部负责解释。
第四十七条 本办法自发布之日起实施。凡与本办法不一致的有关预算外资金管理规定，一律以本办法为准。
