您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

城市房屋权属登记行政案件的探析

于树军


　　《中华人民共和国物权法》规定，不动产房屋权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。故城市房屋权属登记，是房屋权属法律化的重要标志。近年来，随着市场经济的发展和城市建设改造步伐的加快，房地产开发利用和房地产权益保护问题越来越引起人们的关注，房屋权属登记类行政案件亦日益增多。此类案件大都与民事案件相关联，相关法律规范又不是很完善，各地法院在审判实践中的做法也存在较大差异。 房产登记行为穿行于民事与行政之间，长期困扰着司法实践。由于学界对与此相关的理论问题存在较大争议，再加之立法的缺憾，在审判工作中也就相应形成了对这一问题的不同处理意见和不同裁判结果。对我市辖区2005—2009年6月受理的行政诉讼案件进行统计，涉及城市房屋权属登记案件104件，占受理案件总数的21%。房屋权属登记案件判决撤销具体行政行为和确认违法的41件，占此类案件总数的40%；判决维持的50件，占此类案件总数的48%。笔者通过走访调查，认真查阅卷宗，就房屋权属登记和我市法院几年来审理的涉及城市房屋权属登记行政诉讼案件的有关问题谈以下几点看法，以共各位同仁商榷。

一、城市房屋权属登记行为的内容、性质及分类

1. 房屋权属登记的内容。建设部2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》第二条规定，“本办法所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为”。即指城市房地产管理部门根据房屋权利人的申请，依法定程序对其申请的房屋产权进行审查、核实登记并颁发房屋权属证书的行为。

2.房屋权属登记的性质。笔者认为，房屋权属登记行为是房屋登记机关依权利人申请而作出的行政确认行为，是可诉的具体行政行为。根据行政法原理，行政确认是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明或否定并予以宣告的具体行政行为，包括行政登记、鉴证、认定和证明等形式。行政登记确认是指行政主体根据相对人的申请，对法律、法规规定必须予以登记注册的事项予以登记，从而依法确认相对人某种法律地位、权利义务及其他法律事实、法律关系的存在、变更或消灭的一种具体行政行为。首先，房屋权属登记行为是房屋管理机关作为行政机关应权利人的申请作出的行为，是房产管理部门实施的行政行为。该登记行政行为是对房屋权属的法律关系的确认，是对权利所有人合法拥有权利的真实性的证明。而行政确认正是对行政相对人的法律地位和义务的确定或否定，其直接对象是那些与行政相对人的法律地位和权利义务紧密相关的特定法律事实或法律关系。其次，该登记行为是为了实现行政管理目的而进行，体现了国家管理房屋事务的行政目的，通过登记制度维护房屋交易秩序。虽然登记行为直接影响的是民事主体之间的权利义务关系，但在登记过程中所体现出的依然是一种管理者与相对人的关系。在房屋权属登记过程中，无论是基于民事行为、行政行为亦或司法行为，房屋权属登记都是对产权归属关系的行政确认，房屋登记主管部门通过向权利申请人颁发房屋证书证明其是合法权利人，体现了行政确认行为的特点，其法律后果是行政相对人获得了某一物的真实性、合法性的有效明。

3.房屋权属登记的分类

（1）总登记。总登记是指县级以上地方人民政府根据需要，在一定期限内对本行政区域内的房屋进行统一的权属登记。登记机关认为需要时，经县级以上地方人民政府批准，可以对本行政区域内的房屋权属证书进行验证或者换证。

（2）初始登记。初始登记是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登记机关申请办理的房屋权属登记。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，其所有人向登记机关申请办理的房屋权属登记亦称为初始登记。进行初始登记，登记机关应当要求申请人提交身份证明、用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当向登记机关提交用地证明等有关文件。登记机关应对申请人提交的全部证明文件进行认真审查核实，经确认无误后，填发制式《房屋所有权证》并颁发给申请人。《房屋所有权证》所记载的内容即是登记机关所认定的事实，申请人所提交的全部证明文件即是《房屋所有权证》所载内容的证据，二者应相互统一，相互印证。这样才能作到登记行为事实清楚、证据确实、充分。

（3）转移登记。转移登记是指因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理房屋权属转移登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文书等有关文件。登记机关经核实确认后所颁发的房屋权属证书才能满足合法性审查中的事实要件的要求。

（4）变更登记。变更登记是指权利人名称变更和房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更、房屋面积增加或者减少、房屋翻建以及房屋现状发生其他变化的，权利人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理变更登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件，如相关的审批手续、证明等等。

（5）他项权利登记。他项权利登记是指权利人为设定房屋抵押权、典权等他项权利而向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理房屋他项权利登记，申请人应当提交房屋权属证书、设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书、相关的证明文件、身份证件等。

（6）注销登记。注销登记是指因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等，权利人据此向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理注销登记，申请人应当提交原房屋权属证书，他项权利证书、相关的合同、协议、证明等文件。

二、城市房屋权属登记案件的司法审查

　　以上所列举的各类房屋登记行为，权利人或利害关系人对房屋登记管理部门的行政行为不服，均有权向法院提起行政诉讼，接受法院的司法审查。司法审查标准是人民法院对行政行为的合法性作出最终评价的准则。由于房屋权属登记案件往往法律关系复杂，加之法律法规对此规定过于笼统，因而实践中对这类案件的审查标准一直存有争议。
　　目前，登记机关颁发房屋所有权证所适用的法律依据主要是《城市房地产管理法》。另外，《中华人民共和国担保法》、建设部《城市房地产抵押管理办法》、《城市房屋权属登记管理办法》、国务院《城市私有房屋管理条例》等法律、法规对办理房屋的初始登记、变更登记、转移登记、他项权利登记及登记程序等方面的规定，均是人民法院审查房产登记行为适用法律方面是否合法的审查内容。大体而言，前述法律规范中对房产登记的条件主要设置了以下四个方面的内容：一是申请人资格及相应的证明文件；二是与登记内容相关的房产证件和其他证件；三是必要的房屋权属清楚、无争议的证明文件；四是是否存在违反法律法规强制性规定或公共利益，应不予登记的情形。上述内容简言之为证件齐全、权属清楚、无争议。房产登记机关在登记程序中的审查即为依据上述条件进行的形式审查。
　　已经颁布实施的《物权法》第十二条规定，不动产登记机构应当履行下列职责：查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；法律、行政法规规定的其他职责。该条还规定，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。该条中的“查验”，是既要查又要验的意思，登记机关应当尽到审慎的义务，在最大程度上保证登记的真实性。比如，大量的房屋登记诸如转让、抵押，房产证是当事人必须提供的。在目前房产证造假情况较严重的情况下，对于房产证的真实性，登记机构就必须查明。因为房产证是由登记机构发出的，审查房产证的真伪对于登记机构来说没有任何困难。比如一个案件中，一处房屋出现两个房产证，结果两个房产证持证人都持证办理了抵押，造成抵押权无效，抵押权人造成了重大损失，那么，登记机构肯定负有审查不严的责任。笔者认为房产管理部门在作出行政登记行为时，只是根据当事人提供的申请材料进行形式上的审查，并不能对当事人的实际权利状况进行改变，也不能对当事人是否真正享有某项民事权利进行实质上的确认，至于当事人之间的纠纷，房产管理部门更无权进行裁决，不能加大房产部门的责任。在行政诉讼中，对登记行为是否符合法律、法规的规定的审查，主要是对登记行为事实、证据的审查。对此问题，理论与实务中存在是形式审查还是实质审查的争议。一种观点认为，应采取形式审查标准，即审查的内容仅限于登记发证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件并由此决定裁判结果；另一种观点认为，应采取实质审查标准，即在审理中审查确定真正的权利人，从而决定对发证行为的裁判结果。这种争议不仅存在于法院和登记机关之间，即使不同的法院对审查标准的把握，也不是完全一致的。造成这种状况的原因，是由于我国尚未制定不动产登记法，现行的不动产登记制度缺乏完整的体系，对登记机关的设置、实质审核的内容、登记的程序和效力等没有统一的法律依据，致使一些法理问题无法得到合理的解释。房产登记机构在办理登记过程中，究竟应该承担多大的责任，是只需对当事人提交的申请材料进行形式审查，还是不仅要进行形式要件的审查，还要负责审查申请材料的真伪以及法律关系的真实性，这在实践当中一直存在争议。
　　司法实践中，如果采用形式审查的标准，将使行政诉讼重复登记机关的审查过程，无法体现司法机关对行政机关的监督，也不符合行政诉讼保护相对人合法权益与监督行政机关依法行政的理念。但如果采用实质审查的标准，则将面临更多的问题。一是与登记行为的性质不相符。登记行为本身不赋予行政相对人以权利，也不是对行政相对人与他人之间权利或事实状态的裁决，而仅是对行政相对人与他人之间特定权利与事实的状态的记载。由于登记机关在登记程序中采取的是形式审查的标准，因此，要求其对可能存在的利害关系人一一把握既无必要更不可能；二是与行政诉讼的目的、性质不相符。行政诉讼解决的是行政相对人与行政机关之间的行政争议，体现的是司法权对行政权的监督。采用实质审查的标准将使行政诉讼陷入确定真正权利人、解决房屋归属之中，行政诉讼变成了民事诉讼。因此，我们认为，房产登记行政诉讼中对登记行为是否符合法律、法规的规定的审查，无论是强调形式审查还是实质审查都不妥当。
　　笔者认为，审理房产登记行政案件应依照前述法律规范中关于房产登记要件的规定作全面审查，即审查登记行为是否满足了法律法规所设定的要件事实。具体而言，该审查标准要求登记机关：一是要把申请人提交的材料与法律法规所确定的标准对照，审查申请人提交的材料是否齐全；二是要把每份材料分别与相关法律法规所要求的标准对照，审查每份申请材料是否符合法定的形式、内容是否满足法律要素的要求；三是要运用证据规则、逻辑推理仔细分析申请材料之间有无矛盾、能否形成证据链，申请材料形成的证据链是否足以证明申请人为登记房屋的权利人等等。综上，在目前司法实践中，依照《城市房地产管理法》和建设部《房屋登记办法》有关房屋登记的规定，登记机关对权利人的申请进行的审查，包含了形式审查的内容，即对申请人提交的产权来源资料是否齐全进行审查，也包含了实质审查的内容，即要对权利人申请登记的房屋权属是否清楚进行审核。这就体现出我国现行房屋权属登记的审查原则是兼顾形式审查和实质审查双方面的。

三、审理该类案件中发现行政机关在办理房屋登记中存在的问题

1、忽视实体审查和违反法定程序。有的在共有人不明和房屋权属是否有争议不明的情况下，即进行了房产登记；有的登记程序违法，申请在后，办证在前；有的未进行初始登记，却直接进行了转移登记。

2、房屋登记机关在申请人未提供有关继承的相关文件证明的情况下，为申请人办理房屋继承变更登记，继承房屋应属房屋权属转移登记，房屋登记机关办理房屋权属变更登记属于适用法律错误。例我院受理原告邵泽民诉黑河市房产管理局房产行政登记案。原告邵泽民是第三人邵郭氏的儿子，第三人邵长莹是原告邵泽民的儿子。邵郭氏的丈夫邵世桐于2005年3月去世后，留有房产一处，一直由邵郭氏与儿子邵泽民及儿媳共同居住。2005年4月8日，邵郭氏向被告提出申请，要求继承该房产，被告于当日为邵郭氏办理了该房屋继承变更登记后，又于当日应邵长莹的申请，为其办理了该房屋买受转移登记，并于2007年4月11日向邵长莹颁发了房屋所有权证。后该房屋动迁，2007年8月，回迁房屋即将竣工，邵长莹主张权利，原告邵泽民、第三人邵郭氏与邵长莹因回迁房屋的权属问题产生纠纷。原告认为是被告的具体行政行为侵犯了其合法权益，申请转移登记的，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益、处分权利的唯一合法凭证，被告在为邵郭氏办理继承变更登记后，未制作也未向邵郭氏颁发房屋所有权证，故该房屋权属并未实际转移到邵郭氏名下，被告为邵长莹办理房屋买受转移登记的行为违反法定程序，故判决予以撤销。

3、登记机关未尽到审查义务，侵犯了权利人的财产权，相关人员凭虚假的申请材料申请进行登记的行政行为。现行法律虽然没有明确房产登记机关有义务对当事人申请登记材料作实体审查，也没有能力鉴别当事人身份证的真伪以及买卖契约的真实性和签字的真实性，初始登记中未存有原告身份证复印件和签字，未出证的情况下即进行变更登记，我们遵循全面审查的原则，认为该登记行为不能满足了法律法规所设定的要件事实，被告未尽到审查义务，判决予以撤销。针对在不动产登记过程中出现的弄虚作假问题，建设部2008年7月1日公布的《房屋登记办法》，对登记的程序、共有房屋的分割等作了更为细致的规定，“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”此外，还要求“申请人对其提交的登记申请文件的真实性、合法性、有效性负责”。例五大连池法院审理周士元诉房产处房屋变更登记一案，周世元与周德来系父子关系，五房权证青字第1007895号房屋所有权人为周世元，该房屋由周德来居住。2008年3月31日周德来与孙继福签订房屋买卖合同，周德来将其居住的房屋以80.000.00元的价格卖给孙继福。孙继福为了将该房屋所有权人变更登记为其房屋所有权人，依据其与周德来签订的房屋买卖合同，自制一份与周世元房屋买卖合同。孙继福向房产登记部门提供周世元的房屋所有权证、房屋买卖合同、孙继福的户籍证明，要求办理房屋产权过户手续。社区为具证明原房主周世元的房屋卖给了孙继福，周世元不知去向。孙继福依据上述材料，要求办理房屋产权过户手续。经房屋产权登记部门审查，将五房权证青字第1007895号房屋所有权证变更登记为五房权证青字第1010460号房屋所有权证，房屋所有权人为孙继福，并以五大连池市人民政府名义为孙继福颁发了五青字第1010460号房屋所有权证。因该房屋涉及拆迁，原告周世元对该房屋主张享有所有权，请求撤销被告为第三人颁发的1010460号房屋所有权证。法院审查认为孙继福向房屋产权登记部门提交的房屋买卖合同，卖房人处签名及按手印均系买房人孙继福所为，建安社区证明周世元去向不明与事实不符，可以确认为虚假材料。房屋登记部门依据虚假的材料为第三人孙继福颁发的房屋所有权证，依法不能成立，应予撤销。

4、违反法定程序办理房屋权属转移登记，如将已经被人民法院查封的房产办理房屋权属转移登记，违反法律禁止性规定。有的在权属有争议或不清的情况下进行了登记。

四、对该类案件解决对策、意见和建议

1、正确认识房产登记行为的性质，把握审理房产登记行政诉讼案件的规律。房产登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房产登记行为的性质，才能进一步把握好审理房产登记行政诉讼案件的规律。

2、明确对房产登记行为的司法审查标准。司法是最终的救济渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的审查义务和权限理应高于登记机关。
知识产权诉讼策略

我们会尊重他人的知识产权的合法有效性，并期望从得到他人对我们自己的知识产权同样的尊重。如果我们的知识产权未能得到尊重，我们会毫不犹豫立即采取行动捍卫自己的权利，这是大公司最常用到的战略方针。但是在很多情况下，申请专利不是为了拥有专利而申请专利，也不是为了发明才申请专利，申请专利是为达到一定的商业目的，使竞争对手无法进入某新产品或业务的市场，许多专利的产生并不是因为需要有某种技术，也不是因为有了了不起的新技术，而是因为要保护某产品。而有的知识产权诉讼早以不再是制止侵权，有了千百种理由，已经演化为试图禁止竞争的产生。

一、诉讼目的

为潜在的收益

将知识产权提到公司日程上来是一个充满争议的漫长的过程，没有什么像它那样容易引起激烈的纠纷。然而，几乎在一夜之间，整个公司都认识到了知识产权的重要性，这种认识是一种潜在的利益，可以转化为积极的影响。随着产权纠纷的不断发展，亟待解决的问题不断出现，这正是检验企业的产权维护系统是否具有活力的绝佳机会。尽管有可能输掉产权官司，但积累的经验是企业的一笔长期财富。不过，这其中也包含着相当高的隐含成本。

为分散对手的精力

在打知识产权官司的过程中，企业会把很多精力投入在法律纠纷上，而忽视了其他的一些事情，诸如创新发明、客户服务和新产品上市等，那些直接参与诉讼官司的人员感觉打这种官司会使人筋疲力尽，心血耗尽。企业中最优秀的法律顾问都被派去处理长期的产权纠纷，他们就丧失了为企业未来的知识产权垄断地位打天下的机会。为了要打赢官司必须有足够的证据，那些技术人员们不得不放下手头的工作去全力搜集各种法庭上用于作证的数据资料，而将要出庭作证的业务经理们则要仔细地准备上庭的证词等事项……经历一个知识产权的诉讼过程就要耗费这么多的人力，使得竞争对手根本不能安心于本职工作，为企业创造真正的商业价值。

为转移对手注意力

当你正在跟一个知名的竞争者争夺知识产权时，其他竞争对手可能会乘虚而入，而你却全然不知。正当你以为自己赢得了一场官司时，某个不知名的商界新贵可能早就瞅准了机会准备将你打垮。好好利用，这不失为一个上好的计策，如果你的主要竞争对手正忙于在法庭上解决纠纷，你可以抓住时机，利用他们的疏忽来给自己制造一个新的机会。

为公司声誉的免费宣扬

知识产权诉讼案件是媒体比较感兴趣而争相报道的焦点，这也许正是一个公司想要的，在某种情况下，一家公司可能希望给公众留下一个坚决维护其权利的形象，乘机也可以对公司的产品进行一番宣扬，很多默默无闻的小公司，能因为一场诉讼，巧妙地利用媒体纷纷扬扬的报道，而一举成名，其新产品也得到迅速推广。媒体的报道成了免费的广告，这样一场诉讼是大多数企业斗愿意参与的，他们看重的是诉讼过程，对于结果反而不怎么在意了。

二、诉讼策略

知识产权诉讼中的运筹学

收益成本分析以及运筹学的其他相关的定量分析技术可以用来对诉讼方案，就像其他投资一样，进行分析，通过逐个列出各种可能的结果，找出这些结果之间的相互关系以及各个结果发生的概率，对这些结果的成本和时间安排进行估算，并对各个结果可能带来的收益进行预测。这一基本方法要求人们对不同方案内进行选择时，必须全面考虑各个方案，并重点分析各个方案能带来的纯收益，这就为对各种可能的诉讼方案进行客观的定量比较提供了基础，从而能够更好的对诉讼加以控制，获得更好的结果。

那么像其他投资计划和运营方案一样， 也可以对知识产权诉讼进行分析，运用运筹学和系统分析的定量技术，再加上专利法方面的专门知识，十分有助于正确地作出有关知识产权诉讼的决定。通过结合运筹学和法律专业知识，可以避免简单地将有关诉讼的问题决定权让给诉讼律师，更好地控制他们，使他们对自己更有价值，决不能一旦作出起诉的决定，就退居二线，等着支付律师费用。

对诉讼迟延的定量分析

在对知识产权诉讼决策的收益成本分析中，可以采取与用于其他大多数投资计划进行分析的方式不同的方式来计算时间的价值，在大多数情况下，经常通过用将来的支出或收入乘以一个时间折扣率，来获得其现值，即将来的一块钱比现在的一块钱便宜，其折扣率等于从相关的一方借贷的利率，或者等于把其投入别的项目中时所获得的利润率，对于诉讼迟延本身可能就是目的之一。比如一方可能会通过诉另一方侵权，把另一方将与自己机的产品构成竞争的产品投入市场的时间迟到侵权诉讼结束。

先捏软柿子

如果一个专利权人计划对多个侵权者提出诉讼，最好先诉最弱的哪个，这样可以建立相关专利是有效的并且具有法律约束里的先例，从而使继续诉较强的侵权者的风险有一定程度的减小。另一个策略是，在通过达成许可协议进行和解时，许可费用最好比被告成功抗辩的花费低，这样被告乐于和解，而原告不费吹灰之力就可以获得收益，并且还能避免冒专利被判定无效之险。

猪养肥了再杀

企业利用知识产权利器主动出击时，应该注意时机的选择。“国外大企业通常的做法是：发现有企业侵犯自己的专利后，并不马上起诉他们，而是观望一段时间，等到其中某个侵权企业在较大区域范围内建立起了较大销售网络，销售额达到上亿等较大规模时，他才会进入起诉该侵权企业。这样不仅给予侵权的企业一个影响很大的打击（可能破产），而且自身也能获得天文数字的赔偿。”因为在他们看来，如果一开始就诉讼的话，无论是从成本还是时间精力来说都不合算。所以伺机而动已经成为国外许多知识产权代理律师的习惯思维，他们会向其代理的客户建议在适当的时机提起诉讼，进入诉讼程序。


作者：王律师，王路（北京）知识产权公司首席律师，
电话：010－51662214，电子邮件：68498888@sohu.com。