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浅谈无效民事行为

刘蕊

　　一、无效民事行为概念
　　无效民事行为指欠缺法律行为根本生效要件，自始、确定和当然不发生行为人意思之预期效力的民事行为。民法通则第58条第2款规定：无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。其含义是：(1)自始无效。无效民事行为之无效，自行为开始起发生，该行为之意思，从开始起就不被法律所认可；(2)当然无效。即无效民事行为，无需任何人主张，也不待法院或仲裁机构宣告，即无效。该行为无效不以主张、确认和宣告为要件；(3)意思无效。无效民事行为之无效，是指当事人意思不发生效力，而不是说没有任何法律效力。如果该无效行为满足侵权行为、不当得利或其他损害赔偿的法律要件时，仍得发生侵权、不当得利等法律规范所规定的效力。易言之，无效民事行为之无效，是意思表示无效，而不是该行为完全没有法律效力。
　　二、无效民事行为的类型
　　民法通则第58条第1款规定：下列民事行为无效：(1)无民事行为能力人实施的；(2)限制民事行为能力人依法不能独立实施的；(3)一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的；(4)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；(5)违反法律或者社会公共利益的；(6)经济合同违反国家指令性计划的；(7)以合法形式掩盖非法目的的。
　　但1999年公布的合同法对无效合同和可撤销合同的规定，却与民法通则的规定有很大不同，其第52条规定：有下列情形之一的，合同无效：(1)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(2)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(3)以合法形式掩盖非法目的；(4)损害社会公共利益；(5)违反法律、行政法规的强制性规定。其第53条又规定：合同中的下列免责条款无效：(1)造成对方人身伤害的；(2)因故意或者重大过失造成对方财产损失的。即合同法没有把主体资格不合格，以及欺诈、胁迫、乘人之危损害国家以外人的利益等合同置于无效，而是规定在可撤销行为中。对于民法通则规定的属于无效的“经济合同违反国家指令性计划的行为”，合同法根本没有提及，结合20世纪80年代至今我国由计划经济转变为市场经济的改革，这个条文基本已经失去其意义了。
　　经对民法通则与合同法对无效民事行为和无效合同规定的梳理归纳，无效民事行为的类型有：
　　(一)行为人不具有行为能力实施的民事行为
　　无民事行为能力人实施的行为，因没有意思能力，不发生法律行为之效果意思的效力。法人实施行为能力范围以外的行为，特别是违反禁止性规定的行为，也不生效力。
　　(二)意思表示不自由的行为
　　意思的形成自由和意思表示自由是意思表示真实的前提。若在意思形成和表示过程中欠缺自由甚至完全不自由，按合同法的规定，一方以欺诈、胁迫、乘人之危的手段订立损害国家利益的合同，则应属无效，不能依照该意思表示的内容发生效力。
　　(三)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的行为
　　恶意串通，损害国家、集体或者第三人的利益的行为，是行为人双方共同合谋进行的，以损害国家、集体或者第三人利益为目的的民事行为。它须具备下列条件：
　　1．须表示与内心不一致。即外部表示与内心意思不一致，所表示的并不是行为人的真实意思，行为人内心中存在牟取不正当利益或损害他人的意思，但是却故意制造某种进行民事法律行为的虚假现象。例如为逃避强制执行而假装把财产赠与相对人，事实上当事人并没有出赠和受赠的意思。
　　2．须有恶意通谋。即表意人与相对人恶意串通。不但表意人单方面了解自己的表示是虚伪的，而且相对人也了解这一情况。串通指他们之间有勾结，有意思联络。而恶意则指对于该串通是完全了解的，表意人自己了解其表示与意思的不一致，不一致是恶意造成的，而不是出于认识上的错误。
　　3．须损害国家、集体或者第三人的利益。恶意串通的意思表示，必须具有损害国家、集体或者第三人的利益的目的。串通人之所以恶意串通，必然有其损人利己的非法目的。
　　(四)伪装行为
　　即以合法形式掩盖非法目的行为。是指以虚假的合法行为作表面行为，掩盖非法的隐蔽行为的行为。伪装行为，它由表面行为与掩藏行为互为表里构成。其表面行为因意思表示不真实而无效，而隐藏行为则因为内容违法而无效。
　　(五)违反法律或者社会公共利益的行为
　　民事法律行为的根本属性之一在于意思表示内容的合法性。因此，意思表示如果违法，当然不属于民事法律行为。所谓违法行为，不仅指违反民法规范，也包括违反其他部门法的规范，同时包括违反国家政策，损害社会公共利益。
　　三、无效民事行为的效果
　　根据民法通则第61条的规定，对于被确认无效和被撤销而无效的民事行为，其效果是：
　　1．如果这类行为所约定的义务尚未履行，那么就无需再去履行。因为它们根本不能使义务人负担义务。
　　2．如果这类行为所约定的义务正在履行之中，那么即应中止履行。对于业已履行的部分，应按下面的原则去处理：
　　(1)返还财产。在给付了财产的情况下，受领财产的一方应将该财产返还相对人。这是因为，自从民事行为被确认为无效之时，受领财产的一方继续占有该项财产就丧失了法律依据，因而有义务将财产返还给相对人。如果仅仅是当事人一方取得了财产，那么该当事人负返还义务；如果当事人双方对等地取得了财产，那么双方应当相互返还财产。如果财产已不存在，无法返还的，应折价赔偿；
　　(2)赔偿损失。如果民事行为无效后给对方或者第三人造成了损失，还应当赔偿损失。如果损失是一方的过错造成的，则仅过错方赔偿；如果双方都有过错，则由双方承担各自应负的责任。
　　3．追缴财产。这应属于公法上的责任。双方恶意串通，实施民事行为损害国家、集体或者第三人的利益，应当追缴双方已取得的或者约定取得的财产，分别收归国家、集体所有，或者返还第三人。应注意的是，不仅要追缴双方已取得的财产，还要追缴其约定取得的财产。
　　4．解决争议条款之有效。在双方民事行为无效后，该行为中关于解决双方争议的意思表示，可以独立发生效力，不因该行为无效或被撤销不发生效力。合同法第57条规定：合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。
　　四、部分无效
　　一项民事法律行为当中，如果仅是局部内容存在缺陷，存在无效或可撤销的原因，而其余部分不存在缺陷，并且仍然可以单独设定、变更或者终止民事法律关系的，那么存在缺陷部分属于无效或被撤销，其余部分则仍然可以有效。民法通则第60条规定：民事行为部分无效，不影响其他部分的效力的，其他部分仍然有效。
甘肃省兰州市人民政府


兰州市城市建设档案管理办法


（1999年9月21日）

第一章 总则
第一条 为加强城市建设档案（以下简称城建档案）的管理，规范城建档案的形成、报送、移交、保管和利用，根据《中华人民共和国档案法》、《科学技术档案工作条例》和《甘肃省档案管理条例》等法律、法规之规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城建档案是指在城市规划、建设及管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。
第三条 凡在本市行政区域内进行城市规划、建设、管理活动的机关、团体、部队、企事业单位和其他组织及个人，均应遵守本办法。
第四条 各级人民政府应当加强对城建档案工作的领导，把城建档案工作列入城市建设发展计划，保证城建档案事业发展所需经费。
第五条 城建档案工作实行统一领导、统一制度、统一标准、集中管理和分级管理相结合的原则，建立以市城建档案馆为中心、以产生城建档案单位的档案馆、室为基础的城建档案管理网络，确保城建档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。
第六条 市建设行政主管部门是全市城建档案工作的行政主管部门。
市城建档案馆（市城建档案管理处）受市建设行政主管部门委托，负责全市城建档案的日常管理工作，业务上受市档案行政主管部门的监督、指导。
县、区城建档案馆、室受同级人民政府建设行政主管部门委托，负责本行政区域内城建档案的日常管理工作，业务上受市城建档案馆和当地档案行政主管部门的监督、指导。
县、区城建档案馆、室的人员专业培训由市城建档案馆负责。
第二章 城建档案的编制、报送和移交
第七条 城建档案应当无偿报送、移交。
下列城建档案应当报送、移交市城建档案馆：
（一）各类城市建设工程档案，包括：
1、工业、民用建筑工程档案；①工业建筑包括动力、矿业、冶金、机械、电子、石油、化工、轻工、纺织、建材、医药等建设工程；②民用建筑包括住宅、办公用房、文化、教育、体育、科研、医疗卫生、社会福利、金融、保险、商业、小区建设工程；
2、市政基础设施工程档案：道路、广场、桥梁、涵洞、隧道、排水、污水处理设施等；
3、公用基础设施工程档案：供水、供气、供热、供电、邮政、电信等；
4．公共交通基础设施工程档案：车场、站台、交通廊道等；
5、园林、风景名胜建设工程档案：公园、苗圃、风景区、名胜古迹、纪念碑、古树名木、古建筑、城市雕塑等；
6、市容环境卫生设施建设工程档案：公厕、垃圾中转站、垃圾处理厂（场）等；
7、城市防洪、抗震、人防工程档案：防洪规划、监测、防洪设施工程、抗震加固、人防工程总体规划、人防建筑物、构筑物等；
8、交通运输工程档案：铁路、公路、水运、航运工程；
9、军事工程档案资料中，除军事禁区和军事管理区以外与城市规划、建设、管理有关的建筑工程设施、地下管线走向和隐蔽工程方面的档案资料。
（二）城市建设专业管理部门（含城市规划、勘察、测绘、设计、施工、园林、风景名胜、环卫、环保、市政、公用、房地产、人防等）形成的业务管理和业务技术档案。
（三）城市规划、建设档案及其管理的方针、政策、法规、计划方面的文件、科学研究成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。
第八条 市计划部门下达的年度基本建设计划应当抄送市城建档案馆；中央各部委和省计划部门审批的在兰建设项目，建设单位应当将计划函告市城建档案馆。
城市建设专业管理部门和建设、设计、施工单位应当按照国家有关规定，作好城建档案的编制、报送工作。
第九条 编制建设工程竣工档案不得少于三套，并应符合以下要求：
（一）编制竣工总平面图和管线工程竣工图，应采用兰州市城市坐标系统；
（二）图形与文字、数据能反映建筑结构及设备的完整轮廓和相应的技术要求；
（三）利用施工图改绘竣工图时，要使用碳素笔在蓝图上改绘；
（四）基础工程及地下管线工程竣工图必须完整、清晰；
（五）国家规定的各类大中型建设工程、各级政府批准的重点工程和十层以上的民用建筑，其工程开工前的原貌、施工过程、隐蔽部位以及竣工建筑物必须摄制、拍摄相关的录像和照片，作为工程档案的重要组成部分，一并报送市城建档案馆；
（六）竣工图由施工单位编制，必须做到图物相符，加盖有经审查签字的竣工图专用章。
第十条 报送城建档案应当遵守下列规定：
（一）建设工程全套档案，在工程竣工验收后六个月内报送；
（二）改建、扩建的各类建设工程档案，在工程竣工验收后三个月内报送；
（三）城市地下管线普查和补测补绘形成的地下管线档案，在普查、测绘结束后三个月内报送；
（四）所报档案应为原件，并要完整、准确、图形清晰、字迹工整、纸质优良，组成保管单位（卷、册），案卷整理应符合《城市建设档案案卷质量规定》的标准，明确密级和保管期限，由单位负责人和技术负责人签章。
第十一条 建设单位在工程竣工验收前，应当向有关城建档案馆、室申请审验工程竣工档案；取得有关城建档案馆、室核发的《建设工程竣工档案验收证书》的，方可进行竣工验收。
城建档案馆、室应当参加工程竣工验收，并在《竣工工程验收鉴定书》项目中审签意见。
第十二条 凡新建、改建、扩建的建筑物、构筑物和管线工程，建设单位在办理《建设工程施工许可证》之前，必须与城建档案馆、室签订《建设工程竣工档案报送责任书》。
建设行政主管部门在审批《建设工程施工许可证》时，应审验《建设工程竣工档案报送责任书》。
建设质量监督管理部门应核查、审验施工企业的工程竣工档案；对工程竣工档案不合格的，不予核定工程质量等级。
第十三条 本办法发布前形成的城建档案，向市城建档案馆移交时，应当遵守下列规定：
（一）凡属本办法第七条规定范围内的城建档案，所在单位或主管部门应指定专人负责，按要求做好收集、归档、保管和移交工作，不得损坏、遗失和据为己有；
（二）城市建设专业管理部门形成的业务管理和业务技术档案，凡具有永久、长期保存价值的，在本单位保管使用 5—10年后全部移交；
（三）凡列入移交范围的各类建设工程的竣工档案，由建设单位负责移交。
第十四条 鼓励市内外的单位和个人向本市城建档案馆、室捐赠、寄存或者出售其所有的各类城建档案，特别是城建历史档案。
第三章 城建档案的管理和利用
第十五条 城建档案馆、室对接收的城建档案应及时登记、整理，做好鉴定、统计、编研和销毁工作。
第十六条 城建档案管理人员应当接受专业培训，持证上岗，认真履行职责，严格遵守各项规章制度，不得泄密、损坏和擅自外借城建档案。
第十七条 城建档案馆、室应当定期公布开放城建档案的目录，为利用城建档案创造条件、简化手续、提供方便，并做好利用效果的统计，提高管理服务水平。
第十八条 向城建档案馆、室报送、移交和捐赠、寄存城建档案的单位和个人，对其档案可优先、无偿利用，城建档案馆、室应当维护其合法权益。
第四章 奖励与处罚
第十九条 各级人民政府或建设行政主管部门，对在城建档案工作中成绩显著或有突出贡献的，给予表彰和奖励。
第二十条 对违反本办法规定，有下列行为之一的，由建设行政主管部门予以警告，责令限期改正，逾期不改的，处以5000元以上30000元以下罚款；造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：
（一）不按规定时间或规定范围移交城建档案的；
（二）不按规定报送或报送的城建档案不符合规定的；
（三）编制的工程竣工档案与建设工程实体不符的。
第二十一条 城建档案馆、室在城建档案管理工作中因工作失误造成损失的，依法承担相应责任。
第二十二条 城建档案工作人员在城建档案管理工作中玩忽职守、滥用职权、循私舞弊的，由其所在单位或上级机关给予行政处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 当事人对建设行政主管部门依照本办法作出的行政处罚不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第五章 附则
第二十四条 本办法实施中的具体应用问题由市建设行政主管部门负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。1986年7月13日兰州市人民政府颁发的《兰州市城市建设档案管理暂行办法》同时废止。