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政府采购招标方式的冲突

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
发表时间：2005年08月09日 09:48

　　 法治下的政府采购

　　ＷＴＯ《政府采购协定》将公开招标、邀请招标、限制性招标规定为公共采购的招标方法。前两种方法为我国《招标投标法》所采用，其余均被排除。然而两年后，我国出台的《政府采购法》第三章的内容全部吸收了ＷＴＯ《政府采购协定》中的所有采购方法，包括招标和非招标方式。但却没有全部兼并我国《招标投标法》的内容。从此，我国就有了两部在同一位阶、具有同样法律效力的公共采购法。各权力部门之间的冲突也随之增多。
　　
争先恐后出台招投标行政规章

　　 2003年1月1日实施的《政府采购法》将财政部门确定为我国政府采购货物、工程和服务的主管机关。自此，笔者注意到，凡是由国家发改委牵头联合颁发的招标投标方面的行政规章，均避开了国家财政部。例如：同年3月8日，国家发改委与建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局共同颁布了《工程建设项目施工招标投标办法》。根据该办法，招标范围包括能源项目、交通运输项目、水利项目、城市设施项目、生态环境保护项目、市政工程项目、科技教育文化等项目；使用各级财政预算资金的项目；使用纳入财政管理的各种政府专项建设基金的项目；等等。根据我国《政府采购法》，排除工程适用的只是建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等，其他的工程采购均应该适用《政府采购法》。此外，《政府采购法》所称货物，是指各种形态和种类的物品；所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。从《政府采购法》适用对象来看，法律已经大部分覆盖了前述行政规章的内容。继财政部出台《政府采购货物和服务招标投标管理办法》后，2005年2月，国家发改委又一次与建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局携手，联合颁发了《工程建设项目货物招标投标办法》。根据联合规章，凡涉及前述工程建设项目有关的货物，其招投标活动分别由各主管部门负责。依照我国立法法和相关司法解释，几个部门联合颁发的行政规章，其法律效力显然要强于一个部门制定的行政规章。由此可见，在强势权力群体的压力下，我国推行统一的政府采购制度步履维艰。

　　公开招标数额标准发生冲突

　　依据《政府采购法》，每年中央和地方的货物、工程和服务的公开招标数额标准分别由国家财政部和省级财政部门拟定，分别报经国务院和省级政府批准。由此可见，每年中央和各省市公开招标数额标准可以有所不同。然而，早在《政府采购法》出台之前，国家发改委就制定了适用于全国的《工程建设项目招标范围和规模标准》，该标准不仅规定各类工程建设项目，还包括服务和货物的采购，规定达到以下标准必须进行招标：（1）施工单价合同估算价在200万元人民币以上的；（2）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上；（3）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；等等。国家发改委的这部行政规章至今仍然有效。

　　非公开招标的审批机关发生冲突

　　根据《政府采购法》的规定，货物、工程和服务除了公开招标，还有邀请招标、竞争性谈判、询价等非公开招标方式。依据我国《政府采购法》第二十七条规定，采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。我们从法律规定的内容来看，非公开招标的审批机关是财政部门。然而，另一部法律所规定的审批机关却非财政机关。根据我国《招标投标法》第十一条规定，国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。正是基于此规定，国家发改委出台的系列招标投标办法均排除了财政部门对非公开招标方式的审批权，也基本上排除了财政部门对政府采购活动的统一监管权力。

　 　妥协制定的部际规章有悖于《政府采购法》

　　2005年7月14日，国家发改委再一次牵头，与建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局等11个部委联合颁发了《招标投标部际协调机制暂行办法》（以下简称《办法》）。这是我国政府采购权力之争的妥协结果。令人惊喜的是，规章的联合发布单位名录中，第一次看到了财政部也被名列其中。《办法》规定，国家发改委为招标投标部际协调机制牵头单位。其言外之意就是招标投标的主管单位。从今以后，政府采购活动的主管机关除了财政部，还有国家发改委，还有各行政主体。因为众所周知，招标投标是《政府采购法》的核心内容，确定招标投标的主管机关也就为各行政主体争取到了政府采购活动的主管权力。

　　从《办法》的主要内容来看，协调机制的主要职责范围有：协调各有关部门和地方政府实施招标投标行政监督过程中发生的矛盾和分歧；加强部门之间在制定招标投标行政法规、部门规章、规范性文件以及范本文件时的协调和衔接；加强部门之间以及部门和地方政府之间在招标投标投诉处理、执法活动方面的沟通；等等。我们细细分析国家发改委制定的系列招标投标办法的内容，都属于强制招标范围，也就是政府采购范围。虽然国家发改委在规章中强调对工程招标采购的监管，但我国《政府采购法》排除适用的只是建筑工程，其他工程仍然适用《政府采购法》。由此可见，《办法》显然与《政府采购法》的相关规定发生了冲突。由于公共采购领域的争权夺利，引发了政府采购主管权的重新瓜分。

　　综上所述，部门之间、规章之间、法律之间的冲突已愈演愈烈。为了建立有效的、统一的公共采购制度，避免部门之间的冲突，应尽快将我国的《招标投标法》纳入到《政府采购法》中。（15）

（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）